Первая страница
Наша команда
Контакты
О нас

    Главная страница


Правовое регулирование закупок вооружения и боеприпасов для нужд русской армии в дореволюционной россии




страница1/3
Дата24.05.2017
Размер0.56 Mb.
  1   2   3
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗАКУПОК ВООРУЖЕНИЯ И БОЕПРИПАСОВ ДЛЯ НУЖД РУССКОЙ АРМИИ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ

СВИНИНЫХ Евгений Анатольевич, кандидат юридических наук, доцент

vpravo@mail.ru


В статье исследуется дореволюционный опыт правового регулирования закупок вооружения и боеприпасов для нужд русской армии.

Ключевые слова: государственный контракт; государственный заказ; закупки; военное законодательство; вооружение.



Legal regulation of state procurement of armament for the Russian Army’s needs in pre-revolutionary Russia

Svininyh E.A., candidate of legal sciences, associate professor of the department of civil law, vpravo@mail.ru

This article surveys the legal regulation of state procurement of armament for the Russian Army’s needs in pre-revolutionary Russia.

Key words: government contract; defense procurement and acquisition; military legislation; armament.


Изучение дореволюционного опыта правового регулирования закупок вооружения для нужд русской армии представляет значительный интерес в связи недавним реформированием отечественного законодательства о государственных закупках. Анализ правовых источников дореволюционного периода и практики их применения позволит оценить: а) сложившиеся в то время основные подходы к выстраиванию взаимоотношений между государственными заказчиками и российскими и иностранными частными предприятиями-подрядчиками в сфере закупок вооружения; б) организацию работы государственного аппарата по планированию закупок вооружения. Это, в свою очередь, даст возможность использовать наилучшее из той эпохи в ходе совершенствования современного российского законодательства о государственном оборонном заказе.

1. Правовое регулирование закупок вооружения и боеприпасов за счет казны до перехода России к регулярной армии

Изучение исторических источников позволяет говорить о появлении первых правовых норм о закупках вооружения за казенный счет лишь после возникновения централизованного государства. Именно в составе войск централизованного государства появляются формировавшиеся на постоянной основе воинские подразделения, находящиеся на полном казенном обеспечении. Производившиеся же до этого отдельными князьями покупки вооружения для своих дружин носили бессистемный характер и, кроме того, до нашего времени практически не сохранилось сведений о существовавшем в то время порядке их совершения. Хотя нельзя отрицать наличия самой практики покупок вооружения для военных походов княжеских дружин. Так, в работе А.П. Шершова приводятся слова современника князя Игоря – греческого императора Константина Багрянородного – о покупках русскими князьями военных судов, построенных племенами кривичей или лучан и доставляемых в Киев1.

Как известно, основой войск централизованного государства вплоть до XVII века была дворянская конница. Порядок ее формирования сводился к следующему. Получая земельный участок в поместное владение, помещик должен был являться «конен, оружен и люден» по первому требованию царя для несения военной службы. При сборе в военный поход дворяне приводили с собой вооруженных всадников со всеми необходимыми запасами продовольствия2. Таким образом, дворяне были обязаны изготавливать или приобретать оружие за свой счет. При этом, по утверждению И. Беляева, дворянское вооружение должно было соответствовать образцам и мерам, определенным в царском указе3. Обязанность самостоятельного вооружения возлагалась и на население городов4.

В 1556 г. специальным Приговором царским о кормлениях и о службе был определен порядок привлечения дворян к военной службе. Вооружение дворянина зависело от размера его вотчины или поместья. В частности, в соответствии с Уложением о службе 1556 г., являвшемся составной частью Приговора царского о кормлениях и о службе, с каждых 100 четвертей (около 57 га. – Прим. авт.) «доброй земли» должен был являться один дворянин «на коне и в доспехе полном», а в дальний поход – с двумя конями. У дворян, которые «многими землями завладели», а службой «оскудели», отбирались «преизлишки» и делились между дворянами «неимущими»1.

Самообеспечение дворянско-поместного ополчения оружием отнюдь не означало, что казна не несла бремени вооружения войск. Например, с начала XV в. в состав войска входили отряды «пищальников» (стрелков из пищалей). И если пищальники из городов вооружались за счет населения городов, то казенные пищальники – за счет собиравшегося царскими чиновниками с монастырей специальной повинности – «пищального наряда»2. Государство обеспечивало вооружением и так называемых служилых людей по прибору – пушкарей, затинщиков, другую артиллерийскую прислугу, а позднее – регулярные воинские подразделения (стрельцов, солдат, драгунов)3, которые наряду с дворянско-поместным ополчением стали составлять значительную часть русского войска4. С появлением рейтарских полков получила распространение практика продажи рейтарам оружия из казны5. Следует вспомнить и о заинтересованности Московского государства в участии казаков в военных действиях. Эта заинтересованность выражалась помимо прочего в отправке казакам оружия, пороховой и свинцовой «казны»6. Кроме того, для длительных походов и осад городов после появления огнестрельного оружия требовалось постоянное снабжение войск порохом, фитилями и свинцом7. В этих целях государством создавались необходимые запасы вооружения и боеприпасов.

Потребности государства в снабжении войск оружием удовлетворялись в ту историческую эпоху различными способами. Простые в изготовлении оружие и боеприпасы сдавались в казну населением в счет исполнения соответствующей повинности. Например, в 1665 г. тульским «самопальным мастерам» вменялось «вместо денежных оброков и всяких податей» делать 244 пищали «на своем железе»1.

Однако возможности кустарных производителей были ограничены. Например, на время ремонта Пушечного двора в 1641 г. ключевой в то время государственный орган в области производства огнестрельного оружия – Пушкарский приказ – с целью безостановочного пушечного производства договаривался с частными предпринимателями. Однако поставляемое ими оружие было ненадлежащего качества. Так, некто А. Комаев взялся отлить в Костроме пищали по присланным образцам, но его пушки оказались «худы, не против образца»2.

Необходимость изготовления сложного для того исторического периода огнестрельного оружия (пушек, мушкетов, пищалей), боеприпасов к нему и взрывчатых веществ, требовавших для их создания привлечения опытных и обученных мастеров, а также применения специальной производственной технологии и особого сырья, повлекла строительство за казенный счет пушечных дворов и пороховых заводов («зелейных мельниц»)3. Так, в 1475 г. в Москве была построена первая пушечно-литейная мастерская, названная позже пушечной избой, а в 1494 г. – первый пороховой завод. Впоследствии пушечные избы были объединены в более крупное производство – Пушечный двор4. В XVII в. в России возникают первые казенные медные и железоделательные заводы (мануфактуры): Ницынский, Красноборский, Пыскорский, Казанский, Смоленский и др., т.к. железа, добываемого кустарно и выплавляемого в ручных домницах, не хватало для казенного производства оружия1. Отметим также, что в 1667 г. указом царя Алексея Михайловича, определявшим местом строительства кораблей село Дединово Коломенского уезда, было положено начало строительству первой государственной кораблестроительной верфи. Строительство данной верфи стало переходным этапом к регулярному петровскому кораблестроению2.

Наряду с казенными мануфактурами оружие производилось и на частных предприятиях3. Причем, как отмечают исследователи, возникшие в 30-х годах XVII в. частные заводы (тульские, каширские, алексинские, олонецкие и др.) оказались более жизнеспособными по сравнению с казенными4.

При покупке для казенных нужд оружия, произведенного на частных предприятиях, организовывалась его приемка воеводами или другими должностными лицами5.

Если поставки военной продукции с казенных мануфактур осуществлялись на основе административных предписаний, то закупки оружия на частных заводах осуществлялись на основе договоров.

Для координации работы как казенных, так и частных заводов по производству ручного огнестрельного оружия в 1647 г. был создан Приказ ствольного дела6.

Распространенной практикой было приобретение за счет казны как оружия, так и его составных частей, за рубежом. Например, мушкеты выписывались из-за границы с помощью иностранных купцов и русских людей. В то же время закупаемое за рубежом оружие стоило дороже русского, а также отличалось калибром, что создавало неудобства при его использовании1.

Имевшие в то время случаи закупки оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ у частных производителей не имели системной правовой регламентации. Выражаясь языком современной юридической доктрины, для закупок издавались индивидуальные правовые акты. Например, в издании «Акты Московского государства» встречается челобитная некоего Сеньки Иванова о выдаче ему из казны 20 руб. для производства селитры2, на что царь дает положительный ответ и указывает воронежскому воеводе на последующее приобретение произведенной селитры по цене 1,5 руб. за пуд3. Закупка оружия за рубежом также осуществлялась по мере необходимости, от случая к случаю. Например, 29 ноября 1653 г. царь Алексей Михайлович обращается к датскому королю Фредерику III с просьбой продать 20 тыс. мушкетов 4.

Таким образом, характеризуя допетровский период отечественной истории, можно сделать вывод, что потребности в закупках оружия за счет казны возникли с появлением сложных образцов огнестрельного оружия. В дальнейшем, с началом создания первых регулярных воинских подразделений, указанные потребности только усилились. Это однако не привело к появлению источников права, действие которых было бы направлено на регулирование закупок вооружения и боеприпасов за счет казны.

2. Законодательство о закупках вооружения и боеприпасов при переходе России к регулярной армии в период правления Петра I

Как известно, процесс создания регулярной армии был завершен при Петре I. Одновременно менялся порядок снабжения вооруженных сил оружием. Переход к комплектованию армии путем рекрутских наборов автоматически подразумевал и исключительно казенное обеспечение воинских подразделений оружием и боеприпасами.

В ходе Северной войны производство оружия и боеприпасов для русской армии осуществлялась как на казенных, так и на частных заводах. При Петре I производилось расширение сети казенных заводов, в том числе и путем изъятия в казну частных заводов, что, как предполагалось, поможет решить проблему срыва поставок оружия и боеприпасов со стороны частных заводчиков1. В подтверждение этого факта Ю.Л. Манойленко приводит следующие сведения: заказ 1701 г. на производство боеприпасов заводами иноземца А.И. Бутенанта был осуществлен лишь наполовину, а изготовление 100 пушек и ядер к ним было завершено к марту 1702 г., когда они уже должны были быть доставлены в Новгород2. В результате Петр I решил забрать заводы Бутентанта в казну, полагая, что добывание руд и отливка пушек будут иметь больше успеха, если это дело «перепоручится природному россиянину»3.

При размещении заказов на казенных заводах государство в административном порядке определяло количество поставляемого ими оружия, а также цену, по которой осуществлялись поставки продукции для казны. В качестве примера можно привести именной указ от 15 февраля 1712 г. «Об определении начальником при тульских заводах князя Волконского и об управлении оными заводами по части искусственной и экономической»4.

В случае закупок у частных подрядчиков ответственные государственные чиновники были обязаны проводить торги. При этом правила, регламентирующие проведение торгов, были чрезмерно упрощенными. Например, не определялись сроки извещения о проведении торгов, отсутствовали требования к порядку определения победителя торгов5. Государство стремилось ограничить норму прибыли частных подрядчиков путем нормативного закрепления максимально возможных пределов. Для выявления фактов превышения установленных пределов допускалось доносительство, для поощрения которого вводились стимулы в форме выдачи доносчику части «пожитков» нарушителя1.

При размещении крупных заказов на поставку оружия и уклонении отдельных подрядчиков от торгов было возможным определение государственного подрядчика в административном порядке. В таком случае в административном порядке устанавливались и твердые цены, по которой оружие, боеприпасы или необходимое для их производства сырье поставлялись государству2.

Срывы поставок происходили при закупке у частных подрядчиков не только оружия и боеприпасов, но и пороха. Однако первоначально решение проблемы неисполнения договоров со стороны частных производителей виделось Петру I не в создании казенных пороховых заводов, а во введении монопольного подряда на изготовление пороха. В 1708 г. Приказ Артиллерии провел торги на ежегодное производство 20 тыс. пудов пороха, которые выиграл английский купец и предприниматель Андрей (Генри) Стельс. С ним был сделан «уговор» о продаже «в Государеву казну» пороха по цене на порядок ниже рыночной3. Но введение монополии не решило проблемы своевременных поставок пороха и, в итоге, было принято решение создавать казенные пороховые заводы с одновременным размещением заказов у частных подрядчиков4.

Государство принимало меры по обеспечению необходимым сырьем для производства пороха как частных подрядчиков, так и казенные предприятия. В частности, в июне 1711 г. был принят Сенатский указ, запрещавший продажу селитры кому бы то ни было, за исключением тех «пороховых подрядчиков», «которым по подрядам велено будет порох делать, и ставить в Артиллерию»1. Вся произведенная селитра должна была привозиться в Москву и «объявляться» в Приказе Артиллерии. Лишь в 1719 г. не закупленную казной и «пороховыми уговорщиками» в течение месяца готовую селитру было разрешено продавать частным лицам2.

В ходе своего правления Петр I придерживался линии обеспечения армии оружием в основном за счет продукции отечественной промышленности. Хотя в случае острой необходимости государство закупало оружие, боеприпасы и сырье для их производства за рубежом. В частности, в марте 1713 г. по «приговору» Сената был заключен подряд с «иноземцем» Францом Гизом на поставку «из-за моря» в Архангельск 10 тыс. пудов селитры3. В период создания казенных оружейных заводов Петр I приказал князю Гагарину закупить за границей 20 тыс. фузей4.

Количество закупаемого оружия определялось количеством полков. Например, согласно Табелю о полевой армии от 9 февраля 1720 г. драгунский полк должен был иметь фузей – 960, пистолетов – 500 пар; пехотный полк фузей – 1200, пистолетов – 72 пары. Примерно такое же количество оружия должно было находиться и в гарнизонных полках. В Табеле определялись также сроки эксплуатации оружия и его цена5.

При Петре I был издан ряд принципиально новых правовых предписаний, устанавливающих требования к закупаемому вооружению. Если ранее казенные и частные заводы производили закупаемое за счет казны вооружение по своим собственным образцам, то 24 мая 1715 г. указом Петра I впервые были введены единые образцы оружия. В начале XVIII века были приняты меры по устранению многокалиберности артиллерии, улучшению тактико-технических данных. Пушечные заводы получили разработанные под руководством Петра I чертежи новых орудий с предписанием строго придерживаться их6.

Что касается закупок военных кораблей, то необходимо заметить, что при Петре I флот строился преимущественно на казенных верфях1. Известно также, что отсутствие в конце XVII в. в казне требуемого количества денежных средств вынудило Петра I возложить на население под страхом наказания корабельную повинность.

Для исполнения корабельной повинности были образованы т.н. «кумпанства», т.е. компании. Все помещики, имевшие больше 100 крестьянских дворов, должны были, соединившись вместе, за каждые 10000 дворов предоставить один вполне оборудованный корабль. Духовенство – за каждые 8000 дворов – один корабль. Купцы и горожане, организовавшись, должны были выстроить 12 кораблей. Владельцы, имевшие менее 100 дворов, облагались денежным сбором по полтине со двора.

«Кумпанства» самостоятельно заключали договоры («рядные записи») с подрядчиками, в качестве которых выступали как русские, так и иностранные судостроители2.

В последующем Петр I прекратил постройку флота посредством компаний вследствие низкого качества поставляемых кораблей и решил в дальнейшем строить корабли исключительно за счет средств казны3.

3. Правовое регулирование закупок вооружения и боеприпасов в постпетровский период

После смерти Петра I произошли изменения государственной политики в области производства вооружения. В 1733 г. была создана специальная комиссия, которой вменялось в обязанность провести исследование на предмет «каким образом лучше нам интересу быть может, а именно, на казенном ли коште их (заводы. – Е.С.) содержать, или отдать партикулярным людям»4. Комиссия признало более эффективным нахождение оружейных заводов в частных руках. Решение Комиссии нашло отражение в указе Сената от 3 июня 1734 г.5



В итоге казенные оружейные заводы первоначально были переданы иностранным предпринимателям, однако их деятельность довела заводы до разорения1. Несмотря на это практика передачи казенных заводов «партикулярным людям» продолжилась, только вместо иностранных предпринимателей продажа казенных заводов по заниженной цене осуществлялась преимущественно представителям столичной аристократии. Деятельность новых владельцев не была направлена на развитие производства и в последующем перешедшие в руки аристократии заводы за долги возвращались обратно государству2. В дальнейшем количество казенных заводов стало преобладать над числом частных предприятий, что сказалось и на объемах размещаемых на последних военных заказов.

Характеризуя правовое регулирование закупок оружия в постпетровский период, укажем на продолжение во второй половине XVIII в. и в первой половине XIX в. практики установления на нормативном уровне предельных закупочных цен как для казенных, так и для частных заводов3. Как правило, установленные цены едва покрывали расходы на производство оружия, что напрямую отражалось в низкой заинтересованности и частных, и казенных предприятий модернизировать производство. Как отмечает Л.Г. Бескровный, руководители казенных предприятий не были заинтересованы в получении прибыли для казны и добивались лишь выполнения нарядов путем усиленной эксплуатации рабочих, а не путем рационализации4. В Туле, где на заводе были сосредоточены главнейшие операции, а все работы велись оружейными мастерами по домам, государство закупало у мастеров по таким низким расценкам, что они обеспечивали лишь жалкое существование мастеров1.

Зачастую определенными в нормативных актах твердыми ценами руководствовались в течение нескольких десятилетий. Учет инфляционных процессов при размещении государственного заказа не производился, что вело к снижению рентабельности в деятельности частных подрядчиков2. Лишь в редких случаях закупка осуществлялась путем согласования воль обеих сторон договора. Например, в 1765 г. закупка меди для казенных нужд производилась Оружейной канцелярией по следующим ценам: ¾ выплавляемой на частных заводах меди поставлялось государству «за положенную одинаковую цену», а оставшаяся ¼ часть выплавляемой меди закупалась у подрядчиков «по добровольным от них ценам», т.к. «когда и вышеописанную поставку на оных же заводчиков по указной цене наложить, то уже весьма им будет тягостно»3.

Во второй половине XVIII в. закупки оружия, боеприпасов и необходимого для их производства сырья осуществлялись у частных подрядчиков в случае, если казенные заводы не справлялись с выполнением государственных заказов. При ведении военных кампаний частные подрядчики понуждались к выполнению государственных заказов4. Данная практика не всегда приносила плоды, т.к. в отсутствии военных заказов частные подрядчики зачастую перепрофилировали свое производство. Это, в свою очередь, негативно отражалось на качестве выпускаемой по обязательным заказам военной продукции.

В первой половине XIX в. в соответствии с Учреждением Военного министерства от 29 марта 1836 г.1 снабжение войск оружием и боеприпасами в середине XIX в. относилось к компетенции Артиллерийского департамента Военного министерства. Артиллерийское сухопутное ведомство снабжало огнестрельным оружием и порохом также и флот. Кроме того, Артиллерийский департамент снабжал оружием и некоторые воинские команды, состоящие в ведении других министерств2. В § 291 Учреждения Военного министерства 1836 г. устанавливались следующие способы получения Артиллерийским департаментом вооружения: основные металлы, артиллерийские снаряды и часть холодного оружия доставлялась с заводов горного ведомства; огнестрельное оружие, артиллерия и «огнестрельные припасы» производились на заводах артиллерийского ведомства. Таким образом, можно сделать вывод, что в первой половине XIX в. оружейным производством занимались преимущественно казенные заводы.

В 1860 г. В.М. Аничков писал, что все артиллерийские «заведение находятся в исключительно казенной администрации, и работы производятся казенными мастеровыми», а «содействие частной промышленности не получило еще должного развития»3. Изготовление пороха относилось долгое время к «монополии правительства»4. Военный заказ на казенных заводах размещался путем составления для завода-исполнителя особого наряда, в котором указывалось требуемая военная продукция5.

Согласно § 291 Учреждения Военного министерства 1836 г. на частных заводах закупались лишь некоторые металлы, припасы и материалы. Порядок закупок указанных товаров во многом совпадал с правилами закупок провианта и амуниции, установленных для Провиантского и Комиссариатского ведомств (§ 292 Учреждения Военного министерства). В дальнейшем эти правила были уточнены в Положении о казенных заготовлениях ведомства Военного министерства от 27 апреля 1838 г.1, нормы которого были в последующем включены в кн. I ч. IV «Устав хозяйственный» Свода военных постановлений (далее – СВП).

В соответствии со ст. 563 кн. I Устава хозяйственного2 к главным предметам казенных заготовлений Военного ведомства по линии Артиллерийского департамента относились: а) припасы и материалы, заготовляемые из частных рук, для действий артиллерийских заведений; б) перевозки. Отметим, что среди артиллерийских заведений отдельно выделялись технические артиллерийские заведения. К ним относились оружейные, патронные, пороховые, орудийные и иные заводы, находящиеся в ведении Артиллерийского департамента. И именно для снабжения этих заведений и приобретались у частных лиц припасы и материалы. Правила их заготовления для казенных нужд определялись разделом третьим кн. 1 Устава хозяйственного. В некоторых случаях принимались специальные правила, не входившие в СВП3.



Из вышеизложенного можно заключить, что в связи с производством в первой половине XIX в. оружия преимущественно на казенных заводах потребность в систематизации правил о закупках вооружения у частных производителей отсутствовала.

Приобретение у частных собственников военных кораблей в первой половине XIX в. также было скорее исключением, чем общим правилом. Для этого требовалось специальное царское разрешение4. Заметим однако, что формально частным лицам не запрещалось заниматься военным кораблестроением, в том числе и по иностранным заказам1. Но, по-видимому, в условиях отсутствия постоянных военных заказов со стороны государства идея военного кораблестроения на частных верфях не получила широкого распространения вплоть до второй половины XIX в.

Ситуация с распределением правительственных заказов преимущественно среди казенных заводов не претерпела принципиальных изменений и во второй половине XIX в. Так, В.В. Поликарпов отмечает, что в русской военной промышленности ведущая роль принадлежала казенным предприятиям. Например, производство ружей и пулеметов целиком сосредоточивалось на трех крупнейших казенных заводах; казенные заводы исполняли львиную долю заказов и в судостроении2. Однако после Крымской войны 1853-1856 гг. со всей очевидностью встал вопрос о необходимости скорейшего перевооружения русской армии современными образцами вооружения.

Средств на модернизацию казенных заводов у государства не хватало. Одним из путей выхода из ситуации было развитие частного военного производства. Но вместо этого Военное министерство в целях реконструкции технической базы на казенных заводах предложило передать эти заводы в аренду. В 1863-1865 гг. большинство казенных заводов были переданы в аренду бывшим начальникам этих заводов3. В аренду был отдан и знаменитый Тульский оружейных завод4. Изучение условий, на которых завод был передан в аренду, позволяет заметить, что переустройство технической базы арендатор осуществлял за счет казны. Основной же обязанностью арендатора была поставка оговоренного количества оружия по государственным ценам. Трудно понять, почему заводы были отданы в аренду их бывшим начальникам, а не предпринимателям с их капиталами. По-видимому, именно отсутствие у арендаторов капиталов привело к тому, что к окончанию срока аренды производство на заводах не было модернизировано. В итоге арендованные заводы по истечении договорных сроков возвращались в казну так технически и непереоборудованными. В последующем при получении заводов в аренду отдельные арендаторы привлекали для модернизации производства предпринимателей с их капиталами1. Тем не менее, опыты «арендно-коммерческого» управления оружейными заводами больших успехов не принесли и к началу XX в. были отброшены2.

В итоге, во второй половине XIX в. к производству оружия и боеприпасов стали привлекаться и частные предприятия. Расширение военного производства требовало отказа от распределения заказов только среди казенных заводов. Невозможность игнорирования частных производителей была вызвана и развитием отдельных видов техники и технологий, которые не создавались и не применялись на казенных заводах3. Например, все авиационные заводы являлись частными предприятиями, казенного строительства в авиационной промышленности не было4.

Степень загруженности частных заводов правительственными заказами колебалась. При отсутствии в казне достаточного размера средств частные заводы довольствовались небольшими объемами заказов, что приводило их к разорению, сокращению штатов, потере специализации. В военное время производство на частных заводах за счет увеличения военных заказов значительно расширялось. Среди наиболее успешных частных заводов выделялись такие заводы как Тульский меднопрокатный и патронный, Путиловский, Петербургский металлический, Франко-Русский, Шлиссельбургский пороховой, Наваль в Николаеве1. Отметим, что данные примеры не касаются частной судостроительной промышленности, переживавшей на рубеже XIX-XX вв. острый кризис. Ожидания владельцев частных верфей, связанные с заказами по морским судостроительным программам того времени, обернулись колоссальными просчетами, и ряд созданных в эти годы крупных и технически совершенных предприятий остались без загрузки. Основные заказы распределялись между заводами морского ведомства и заграничными конкурентами2.

При размещении правительственного заказа на поставку частными заводами военной продукции заказчик руководствовался положениями СВП. Обратим внимание, что во второй половине XIX в. произошли законодательные изменения в области закупок для нужд Военного министерства. В целях совершенствования правового регулирования закупочной деятельности Главный военно-кодификационный комитет составил новое Положение о заготовлениях по военному ведомству. Это Положение было утверждено царем 26 апреля 1875 г. и составило разд. I кн. XVIII «Заготовления и постройки по военному ведомству» СВП. При этом, как отмечает В.И. Бакланов, кн. XVIII СВП не имела значения исчерпывающего источника для заготовлений по военному ведомству, т.к. наряду с ней применялись и нормы Положения о казенных подрядах и поставках3 с учетом особенностей, предусмотренных в кн. XVIII СВП4.

Если при размещении военного заказа на казенных заводах контракт с этими заводами не заключался, то с частными поставщиками требовалось заключение договора.

Для заключения с частными заводами любого договора на поставку военной продукции довольствующий орган Военного министерства должен был получить разрешение Военного совета, предварительно согласовав условия заказа с контролирующими ведомствами и министерством промышленности и торговли. А.А. Маниковский, являвшийся с мая 1915 г. начальником Главного артиллерийского управления, а с февраля 1917 г. – помощником военного министра по снабжению, вспоминал, что процедура получения разрешения Военного совета могла затянуться на несколько месяцев даже в случаях, когда выдача заказа была предрешена без конкуренции. В конечном итоге, частные заводы стали учитывать расходы, вызванные затягиванием процесса заключения договора, в цене на поставляемую продукцию1.

Как утверждает А.А. Маниковский, в большинстве случаев закупки предметов артиллерийского довольствия производились без предварительного проведения торгов путем «заказов на срок» 2. Такой способ закупок допускался, в частности, при приобретении «вещей, требующих особого искусства и большой прочности и чистоты в отделке, или изготавливаемых по особым рисункам» (ст. 132 кн. XVIII СВП (изд. 1907 г.)).



С целью максимального снижения цены государственные заказчики проводили торги. Данный способ закупок производился гораздо реже по сравнению с заказами на срок, особенно при крупных заказах. Правила проведения торгов были закреплены в ст.ст. 14-61 кн. XVIII СВП (изд. 1907 г.). В особых случаях (а таких при закупка вооружения было большинство. – Прим. авт.), когда «исполнение подряда требует значительных со стороны контрагента средств или навыка и искусства», – допускались т.н. торги с ограниченной конкуренцией, с вызовом к участию в них одних лишь известных своею «благонадежностью и опытностью» промышленников, заводчиков, фабрикантов и мастеров (ст. 33 кн. XVIII СВП (изд. 1907 г.).

Как свидетельствует А.А. Маниковский, торги далеко не всегда достигали преследуемой ими цели – снижения цен путем конкуренции, т.к. обычно из года в год участие в торгах принимали одни и те же фирмы. Эти фирмы предварительно сговаривались и делили между собой подряды; в итоге они диктовали казне свои цены, умело устраняя («отступные» и пр.) от участия в торгах случайных, посторонних для них конкурентов, если такие изредка и бывали3. Заключение предпринимателями картельных соглашений препятствовало снижению цен на военную продукцию. Например, заключение подобного соглашения привело к образованию постоянного «Артиллерийского синдиката», который держал цены на снаряды на высоком уровне1.

В XIX-XX вв. в российском военном законодательстве стали появляться детальные правовые предписания не только о размещении военных заказов, но и о приемке государственными заказчиками военной продукции.

В отличие от XVIII в., когда нормативно не предусматривались детальные требования к порядку приемки военной продукции2, в начале XIX в. было принято сразу несколько положений, закрепляющих правила проверки качества поставляемого оружия, а также порядок его приемки заказчиком3. В дальнейшем практика закрепления на нормативном уровне правил приемки отдельных видов оружия получила широкое распространение4. Данный факт свидетельствует о повышении внимания к вопросам регламентации проверки качества поставляемой оружейными заводами продукции еще на стадии ее приемки, до отправки непосредственно в полки. Сказанное отнюдь не означает, что введенные требования неукоснительно соблюдались. Например, В.А. Ляпин указывает, что в условиях острой нехватки боеприпасов в ноябре 1811 г. Артиллерийский департамент в обход высочайше утвержденного Положения о пробе и приеме железа и снарядов в артиллерии снизил требования к качеству принимаемых снарядов. Отбракованные снаряды было предписано «считать годными», ибо их «пороки по нужде терпимы»1.



В 1859 г. были приняты правила о деятельности независимых от оружейных заводов приемных комиссий, явившихся прообразом современных военных представительств заказчика на предприятиях-изготовителях военной продукции2.

После начала Первой мировой войны в законодательство о закупках военной продукции у частных производителей были внесены существенные коррективы.

Размещению военных заказов предшествовала длительная подготовительная работа. Заказы на поставку военной продукции, одобренные специально созданным в ходе войны органом – Особым совещанием по обороне государства, в дальнейшем передавались в исполнительную комиссию, которая должна была вырабатывать наиболее рациональные условия заключения договоров с частными предприятиями. Из-за большой загруженности комиссии поступающими заказами заключение договоров затягивалось, в связи с чем выдвигались предложения передать функции комиссии непосредственно довольствующим органам1.

После вступления России в войну довольно быстро обнаружился острый дефицит оружия и боеприпасов. Необходимость скорейшего устранения возникшего дефицита породила неравенство переговорных возможностей государственных заказчиков и частных промышленников. Производители вооружения диктовали свои условия, с которыми государству приходилось соглашаться ввиду нехватки производственных возможностей казенных заводов. Например, при согласовании условий финансирования предприятий промышленники настаивали не только на высоких ценах на выпускаемую ими военную продукцию, но и требовали предоставления безвозвратных субсидий, а также задатков, необходимых им для развития производства, закупок станков и материалов. В итоге Военный совет пошел на уступки промышленникам: помимо безвозвратной субсидии на оборудование заводчики имели право получить задаток до 65% от стоимости заказа2. В дальнейшем порядок выдачи задатков регламентировался правилами от 30 ноября 1915 г. В частности, размер выдаваемого задатка был поставлен в зависимость от наличия на предприятии нового оборудования. При его отсутствии, а также неизвестности имущественного положения подрядчика, выяснялись кредитоспособность и техническая готовность к исполнению заказа3.

Заметим, что в отличие от предыдущих лет правительство не пыталось установить в военное время фиксированные цены на выпускаемую частными производителями военную продукцию, т.к. искало решение вопроса сокращения бюджетных расходов в реализации широкой программы строительства казенных заводов4.

Несмотря на крайне выгодные для частной промышленности условия заключаемых с правительством договоров, частные производители не стремились исполнять договорные обязательства надлежащим образом. В ходе Первой мировой войны были выявлены случаи отложения частными заводами выполнения старых заказов, заключенных по наиболее низким ценам мирного времени, для выполнения нарядов, даваемых во время войны по более высоким ценам1. Отдельные частные заводы передавали свои заказы другим производителям, выступая фактически в качестве посредников между ними и казной2.

С целью создания механизма обеспечения надлежащего выполнения правительственных военных заказов в 1914 г. было принято Положение о заготовлении в военное время необходимых для армии предметов и материалов3. Согласно этому Положению промышленные заведения, осуществляющие производство необходимых для снабжения армии и флота предметов, были обязаны в военное время принимать и исполнять заказы военного и морского ведомств под страхом изъятия промышленных заведений во временное распоряжение правительства. Наиболее громкими примерами изъятия промышленного заведения были т.н. секвестры (т.е. ограничение права частной собственности в форме принудительного изъятия предприятия во временное владение и пользование государства. – Прим. авт.) Особым совещанием по обороне в 1916 г. двух крупных частных предприятий, Путиловского и Царицынского заводов. Причиной секвестирования явилась длительная просрочка исполнения военных заказов. Помимо упомянутых случаев имели место секвестры и мелких заводов4.

Исполнение военных заказов осуществлялось промышленными заведениями в первоочередном порядке, даже если иные заказы были приняты к исполнению ранее5. При этом промышленные заведения освобождались от ответственности перед заказчиками, кроме военного и морского ведомств, за просрочку исполнения, вызванную необходимостью исполнения военного заказа. В Положении также регламентировались вопросы обязательных поставок необходимого для промышленных заведений сырья.

В 1915 г. за невыполнение обязательств по поставке необходимых для армии и флота предметов и материалов для владельцев промышленных заведений была предусмотрена уголовная ответственность в виде заключения в тюрьму на срок от одного года и четырех месяцев до двух лет с лишением некоторых особенных прав и преимуществ1.

Рассматривая вопрос о правовом регулировании закупок вооружения и боеприпасов в период Первой мировой войны, необходимо уделить отдельное внимание вопросу регламентации закупок вооружения за рубежом. Именно в XX в. был приобретен значительный опыт в этой области.

Возобновленные в постпетровский период, закупки вооружения за границей долгое время оставались не охваченными четкими правовыми предписаниями. Вероятно, это было связано позицией российских правителей о необходимости делать ставку на отечественных производителей. Так, после поставки из Саксонии низкокачественных ружей, опробованных в соответствии с российскими стандартами2, императрица Анна Иоанновна вынесла резолюцию «оный подряд отставить, а вместо того старание иметь свои домашние фабрики умножить»3.

Вместе с тем, несмотря на желание развивать собственные оружейные заводы, государство было вынуждено в критические моменты закупать оружие за границей. Например, накануне Отечественной войны 1812 г. пришлось закупить в Англии 50 тыс. ружей1. При этом закупки оружия за границей были рискованными. Так, в 1832 г. из 85 тыс. ружей, закупленных в Англии, к употреблению были готовы лишь 329752. В 1853 г. были сорваны поставки из Германии и США: вместо 55 тыс. нарезных ружей было поставлено всего 9184 ружья, а с началом Крымской войны поставки вообще были приостановлены в связи с нейтралитетом государств предприятий-производителей3. Аналогичная проблема возникла и при поставках немецкого пороха4. Закупались за рубежом и военные корабли5. При чем, зачастую владельцы иностранных заводов сдавали русскому правительству механизмы, граничащие с браком6. Несмотря на имевший место негативный опыт выполнения иностранными промышленниками русских военных заказов закупки вооружения иностранного производства продолжались7. Причиной этому было техническое отставание отечественной промышленности, особенно ярко проявившееся в период Крымской войны 1853-1856 гг. Кроме того, в период подготовки к Первой мировой войне были допущены серьезные просчеты при определении требуемого для боевого снабжения войск количества оружия и боеприпасов.

Помимо вооружения Россия активно закупала необходимое для производства оружия и боеприпасов оборудование, а также сырье (железо, качественную сталь, медь, свинец, латунь, мельхиор, а также используемую при производстве пороха серу8).

Пожалуй, наиболее масштабные закупки оружия за границей были сделаны во время Первой мировой войны. По словам А.А. Маниковского, «за три года войны Россия выдала заказов только одной Америке на сумму около 1287 млн. долларов. Главную массу, до 70 % составляли артиллерийские заказы: по этим заказам Россия влила в американский рынок почти 1800 млн. золотых рублей и притом без достаточно положительных для себя результатов» 1. Причиной этому было зачаточное состояние довоенного оборонно-промышленного комплекса США. Необходимый опыт приобретался американскими предприятиями в процессе выпуска военной продукции по заграничным заказам. В результате за счет русских заказов США удалось поднять «на ноги» свое военное производство.

Как уже отмечалось выше, в российском законодательстве XIX в. отсутствовали обобщенные правила о закупках вооружения за рубежом. Решения о необходимости произвести закупку принимались высшими лицами государства в частном порядке в целях обеспечения периодически возникающей потребности в конкретном виде оружия или боеприпасов2.



Положение изменилось лишь в начале XX в. 26 ноября 1902 г. в отношении заграничных закупок Комитет министров выработал, а 10 декабря 1902 г. Николай II утвердил Положение об ограничении правительственных заказов за границей3. Его содержание заключалось в следующих требованиях: 1) при производстве заказов за границей ведомства должны руководствоваться ежегодно составляемыми особой комиссией при Министерстве финансов списками предметов, приобретение которых за границей признавалось допустимым; 2) выписка из-за границы предметов, не предусмотренных при составлении списков, или же приобретение которых в Империи окажется обременительным по чрезвычайности заявляемых цен, разрешается на основании особого, каждый раз, соглашения подлежащего ведомства с Министерством финансов.

С целью исключения случаев передачи русскими заводами полученных заказов на субподряд иностранным производителям или перепродажи государственным заказчикам иностранной продукции1 Положением об ограничении правительственных заказов за границей 1902 г. вводилось требование об обязательном включении в заключаемые с поставщиками и производителями контракты условия о выполнении всего размещаемого на территории России заказа исключительно «на русских заводах и из материалов русского происхождения». С 1907 г. в исключительных случаях, а именно при отсутствии требуемых материалов в России, допускалось отхождение от вышеуказанного правила, однако при крупных заказах (свыше 10 тыс. руб.) требовалось получить на это согласие Министерства торговли и промышленности2.

После начала Первой мировой войны Совет министров своим решением от 13 марта 1915 г., утвержденным царем 9 апреля 1915 г., изменил порядок размещения иностранных заказов по военному ведомству. Ранее на каждый заказ свыше 10 тыс. руб. требовалось согласие министра торговли и промышленности, заказ свыше 30 тыс. руб. разрешался Военным советом, а на более крупные суммы каждый раз требовалось разрешение царя. Согласно же вышеназваному решению Совета министров все иностранные заказы и покупки военного министерства окончательно разрешались Военным советом без ограничения суммы и без испрошения в каждом отдельном случае «высочайшего на то соизволения». Требование о согласовании заказов с министром торговли и промышленности и министром финансов осталось. Отчеты по каждому заказу в Совете министров отменялись, лишь в конце года заказчиком представлялась ведомость заграничных заказов3.

В начальный период Первой мировой войны деятельность по размещению военных заказов за рубежом носила неорганизованный характер. Заказы размещались довольствующими органами Военного министерства из Петрограда, а также посредством всякого рода посредников и представителей иностранных фирм, либо через русских военных и морских агентов в иностранных государства, либо через иностранные правительства. Подобная система организации закупок военной продукции создавала вокруг заграничных заказов весьма нервозную обстановку, поскольку среди посредников часто встречались аферисты, желающие нажиться на выгодной продаже товаров1. Сложившаяся ситуация требовала создания в иностранных государствах действующих на долговременной основе российских представительств, деятельность которых состояла бы в проверку «юридической чистоты» заключаемых договоров.

В целях упорядочения размещения военных заказов за рубежом Особое совещание по обороне государства в 1915 г. приняло решение о создании за границей Комитета по изготовлению в Америке предметов боевого и материального снабжения и Русского правительственного комитета в Лондоне. По аналогии с ними было одобрено Положение о закупках и заказах во Франции, Италии и Японии, однако специальных комитетов в этих странах не создавалось2. Например, вся закупочная работа во Франции велась через русского военного атташе А.А. Игнатьева. Кроме того, при Особом совещании по обороне была создана Комиссия по учету и распределению иностранной валюты. Обратим отдельное внимание на то, что в Англии вся политика по размещению заказов проводилась через созданный в сентября 1914 г. Англо-Русский комитет, переименованного в 1916 г. в Русский правительственный комитет, который действовал под контролем и в согласии с английскими государственными органами. Англия как главный кредитор России во время войны установила строгий контроль за расходованием средств, предоставленных ею в кредит. Контроль английского правительства распространился и на русские заказы в Америке. Американский комитет был подчинен Англо-Русскому3.

Таким образом, размещаемый за границей военный заказ проходил через три инстанции: 1) довольствующее главное управление Военного министерства; 2) Особое совещание по обороне; 3) Лондонский (или Американский) комитет, не считая комиссии по учету и распределению иностранной валюты, находившейся при особом совещании.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод о формировании на протяжении XIX в. и в начале XX в. достаточно подробных правовых предписаний о закупках вооружения и боеприпасов. Начиная с середины XIX в. стали предприниматься и первые попытки планировать развитие вооружения и, как следствие, закупочную деятельность в области вооружения на долгосрочную перспективу.

Потребность в планировании развития вооружений была вызвана поражением России в Крымской войне. Известно, что в продолжение своего двадцатилетнего пребывания на посту военного министра (1861-1881 гг.) Д.А. Милютин ежегодно представлял Александру II доклады, в которых, помимо прочего, определялись задачи по перевооружению войск. Программа оснащения военно-сухопутных сил новыми видами вооружения, занявшая особое место в докладе Д.А. Милютина 15 января 1862 г., предусматривала проведение комплекса мероприятий. Если ранее вооружение закупалось в соответствии с утвержденными положениями о размерах артиллерийского довольствия войск1, то во второй половине XIX в. военным министерством стали активно приниматься программы перевооружения, представляющие собой планы производства современных образцов оружия – ружей, винтовок, артиллерийских орудий. На рубеже XIX-XX вв. многие страны включились в гонку вооружений, что отразилось и на стремлении России не отставать от общемировых тенденций. Программы перевооружения армии принимались одна за другой2. С 1912 г. Генеральный штаб трудился над составлением т.н. «Большой программы по усилению армии», которая была утверждена 24 июня 1914 г.

Программы военного кораблестроения стали применяться и Морским министерством1. В 1911 г. Морским министерством был даже представлен Николаю II проект закона об императорском российском флоте, включавшем в себя план развития флота на два десятилетия2.

Нельзя не отметить проблемы, с которыми сталкивались военное и морское ведомства при реализации своих программ.

Ряд проблем возникал в связи с неспособностью разработчиков программ оценить объем и характер предстоящих заказов, а также степень подготовленности к выполнению заказов частных и казенных заводов3. Разработчики программ не принимали во внимание производственные возможности русской военной промышленности, что в значительной степени осложняло последующую реализацию программных мероприятий4.

Другая часть проблем была вызвана отсутствием специальной программы по развитию военной промышленности. В результате этого отдельные программы, включающие в себя разделы по развитию промышленности для производства конкретного вооружения, были рассогласованы по срокам, а руководство развитием военной промышленности было раздроблено между различными ведомствами5. Развитие военной промышленности было заключено в рамки, поставленные узкой задачей: исполнить ту или иную совокупность заказов точно определенного размера6.

В начале XX в. Военное министерство и Совет государственной обороны выдвинули идею разработки единой программы развития вооруженных сил с целью распределения средств между армией и флотом в зависимости от их роли в предстоящей войне7. Однако эта идея не была реализована. Программы перевооружения и судостроительные программы разрабатывались представителями Военного и Морского министерств разрозненно, что отрицательно сказывалось на учете в программах общих задач государственной обороны.

При составлении отдельных программ, реализация которых требовала значительных бюджетных расходов, составители не учитывали изменения стратегического и экономического положения государства. В результате после утверждения программ из казны не выделялись требуемые средства1.

Заметим также, что составлению программ перевооружения не предшествовали работы по созданию научно-технического задела. Как следствие, при составлении программ разработчики не могли брать в качестве ориентира решение задач, требующих наличие готовых проектов и готовых чертежей оружия и военных кораблей2.

Если в мирное время государство предпринимало пусть и не всегда удачные попытки осуществлять перевооружение армии на программной основе, то одной из серьезных недоработок в военное время, а именно в ходе участия России в Первой мировой войне, было отсутствие плана снабжения армии всеми видами военно-технического имущества. Между тем война затянулась, требуя максимального предвидения и строго рассчитанного методического снабжения. Вместо плана снабжения были сделаны попытки составления плана заказов. Однако это был план предполагаемых потребностей армии, а не реальных возможностей снабжения. Для составления же общей картины производственных возможностей русской военной промышленности в России, как отмечает Я.М. Букшпан, отсутствовала достаточно исчерпывающие статистические данные3.



Итак, проведенное исследования дает возможность резюмировать, что дореволюционное российское законодательство о закупках вооружения было достаточно всесторонним. Наивысшей точки развития оно достигло на рубеже XIX-XX вв., когда к выполнению военных заказов стали активно привлекаться не только казенные заводы, но и частные предприятия. Законодательство того времени определяло порядок определения поставщиков и подрядчиков военной продукции, заключения с ними договоров, а также исполнения договорных обязательств. Начиная со второй половины XIX в. государственными органами велась работа по планированию закупок вооружения, однако законоположения в этой сфере были недостаточно совершенны. Особый интерес для современного законодателя представляет сложившийся в период Первой мировой войны опыт правового регулирования закупок вооружения в военное время.
  1   2   3

  • Legal regulation of state procurement of armament for the Russian Army’s needs in pre-revolutionary Russia
  • 1. Правовое регулирование закупок вооружения и боеприпасов за счет казны до перехода России к регулярной армии
  • 2. Законодательство о закупках вооружения и боеприпасов при переходе России к регулярной армии в период правления Петра I
  • 3. Правовое регулирование закупок вооружения и боеприпасов в постпетровский период