Первая страница
Наша команда
Контакты
О нас

    Главная страница


О. И. Зазнаев классификации президентской, парламентской и полупрезидентской систем




Скачать 305.54 Kb.
Дата07.07.2017
Размер305.54 Kb.
О.И. Зазнаев КЛАССИФИКАЦИИ ПРЕЗИДЕНТСКОЙ, ПАРЛАМЕНТСКОЙ И ПОЛУПРЕЗИДЕНТСКОЙ СИСТЕМ “Истина заключается в том, что, по-видимому, нет единственного юридического или иного принципа или критерия, по которому могла бы быть проведена удовлетворительная классификация государств… Верится в то, что по причине своеобразной природы государств любая попытка их дифференциации и классификации будет с научной точки зрения тщетной и приведет к получению имеющих небольшую научную ценность или непрактичных результатов” [1]. Дж.У. Гарнер “Без классификаций и типологий едва ли можно ожидать дальнейшего прогресса в сравнительной политологии. Классификации и типологии особенно важны в этой научной дисциплине, поскольку у нас нет общей теории политики, с которой были бы согласны все исследователи” [2]. Антон Беблер Классификация – необходимый элемент систематического сравнения [3]. Она делает мир политики менее сложным, предоставляя исследователю “контейнеры данных”, в которые организуются эмпирические факты [4]. Классификация президентской, парламентской и полупрезидентской систем (наиболее распространенных в современном мире форм правления) – заслуживающая внимание теоретическая проблема [5]. Хотя в политологической литературе (прежде всего, зарубежной) можно встретить описание разновидностей каждой из трех систем организации власти, тем не менее, следует констатировать, что этот вопрос находится на периферии научного знания. Поэтому представляется целесообразным остановиться на нем подробно. Классификация президентских систем. По критерию количества лиц, составляющих верховный орган исполнительной власти, президентские системы можно разделить на системы с униперсональным (единоличным) и коллегиальным президентством (“модель директората” [6]). Уругвай дважды в течение XX века создавал коллегиальный орган верховной исполнительной власти. Последний раз это произошло в 1952 г., когда был сформирован Национальный совет правительства – высший орган исполнительной власти страны (“президент”). Партии, проигравшей выборы, доставалась одна треть мест в совете, где решения принимались большинством голосов. Полномочия этого органа были типичны для президентских республик. Но этот эксперимент постигла неудача. В 1959 г. большинство мест в Национальном совете получила Национальная партия, которая до этого 93 года находилась в оппозиции. Это сказалось на работе коллегиального “президента”, который перестал справляться со своими функциями в условиях разразившегося экономического и социально кризиса, что привело к его ликвидации в 1967 г. Уругвайский опыт создания коллегиального верховного органа исполнительной власти демонстрирует, насколько сильным является желание ограничить власть президента, но, несмотря на это, показывает, насколько мощным является желание иметь сильного президента [7]. Примерами коллегиального президентства являются также Кипр (1960-1963 гг.) и Босния и Герцеговина (с 1996 г.). В обоих случаях целью создания такого института было стремление отразить в исполнительной власти основные интересы разделенного общества. На Кипре президентом был грек-киприот, а вице-президентом – турок-киприот, причем каждый из них обладал правом вето в области внешней политики, что позволяет говорить о равнозначности двух должностей – президента и вице-президента, по сути образовывавших в совокупности коллегиального президента. В Боснии и Герцеговине президентство (Президиум) состоит из трех членов – хорвата, мусульманина и серба, каждый из которых избирается прямым голосованием на два года (избиратели Федерации Боснии и Герцеговины выбирают хорвата и мусульманина, а избиратели Республики Сербской – серба). Президиум возглавляет Председательствующий, занимающий этот пост сроком на восемь месяцев согласно ротации. Ж.-Э. Лэйн и С. Эрссон предлагают классификацию, согласиться с которой можно с оговоркой: “чистый” (или “сильный”) президенциализм, полупрезиденциализм и “слабый” президенциализм [8]. Включение полупрезиденциализма в категорию президентских систем представляется неоправданным: полупрезидентская система представляет собой самостоятельную форму правления. К “чистой” президентской форме Лэйн и Эрссон относят системы, где президент возглавляет правительство и соответственно реализует весь объем полномочий исполнительной власти. “Слабый” президенциализм, по мнению этих двух авторов, имеет место тогда, когда президент “делит” исполнительную власть с премьер-министром. На мой взгляд, если из предложенной классификации президентских форм исключить полупрезидентскую систему, то имеет смысл выделение президентских систем с “сильными” и “слабыми” президентами. Конечно, “слабые” президенты в президентских странах “слабы” по отношению к своим “сильным” коллегам в “чистых” президентских системах, но они значительно сильнее номинальных (церемониальных) президентов в парламентских системах. Особую группу президенциализма образуют т.н. суперпрезидентские системы, отличительной чертой которых является концентрация в руках главы государства огромной власти. Эти системы в литературе называют также гиперпрезидентскими [9] или сверхпрезидентскими [10]. Термин “суперпрезидентская” система (республика) появился на материале стран Латинской Америки. По определению А.Г. Орлова, суперпрезидентская республика – это “фактически независимая, неконтролируемая на практике законодательной, исполнительной или судебной отраслью власти система государственного управления, основной чертой которой являются гипертрофированные президентские полномочия” [11]. Важно то, что эти обширные полномочия не только закрепляются за президентом в конституции, но и реализуются активно на практике. Президент “носит несколько шляп” – главы исполнительной власти, главнокомандующего вооруженными силами, главы государства и лидера партии. Множественные роли значительно усиливают и без того сильное президентство. Парламент представляет собой лишь совещательный орган при исполнительной власти, штампующий решения президента [12]. В.Е. Чиркин выделяет несколько разновидностей суперпрезидентских республик: 1) президентско-монократическая республика – форма президентского абсолютизма, при которой президенты возглавляют единственную легальную партию, являются главными идеологами страны и создателями официально провозглашенной обязательной идеологии (Гана при Кваме Нкруме, Гвинея при Секу Туре, Заир при Мобуту и др.), а в ряде стран провозглашаются пожизненными президентами (Заир, Тунис, Уганда, Экваториальная Гвинея и др.); 2) президентско-милитарная республика, которая устанавливается в результате военных переворотов и представляет собой военное правление; 3) президентская республика в некоторых бывших странах социалистической ориентации, таких как Ангола, Бенин, Конго, Мозамбик (Чиркин не дает названия этой форме), где президент избирается высшим органом единственной в стране правящей партии [13]. Последнюю можно, на мой взгляд, назвать президентско-партократической республикой. Географический принцип положен Н.А. Сахаровым в основу классификации президентских систем. Он выделяет следующие модели президентства: американская, латиноамериканская и афро-азиатская [14]. Во втором случае речь идет о суперпрезидентских системах недиктаторского типа, а в третьем – о суперпрезидентских республиках диктаторского типа. Полагаю, что страновый или региональный принцип неудачен при классификации форм президентского правления, т.к. правила логики требуют, чтобы получаемые в результате деления понятия были абстрактными и неэмпирическими. Кроме того, в Латинской Америке существовали режимы с “афро-азиатской” моделью, а в Африке и Азии, напротив, с “латиноамериканской моделью” президентства. Дж.Д. Дербишайр и Я. Дербишайр подразделяют президентские формы правления на ограниченные и неограниченные [15]. Как указывают авторы, в чистом виде первая модель существует в США. Воспроизводится она также и в других странах (их 77). Неограниченная президентская форма имеет место в государствах с “национал-социалистическим, авторитарно-националистическим и исламистско-националистическим политическим режимом” [16], т.е. в условиях жестких авторитарных режимов. К числу этих стран Дербишайры относят, например, Казахстан, Туркменистан, Таджикистан, Узбекистан, Азербайджан, Армению и Белоруссию. Ключевая проблема режимов “третьего” мира заключается в том, как оградить общество от узурпации власти президентом. Такие попытки неоднократно предпринимались во многих странах и, прежде всего, государствах Латинской Америки. К ним относятся: – запрет на переизбрание одного и того же лица президентом (подавляющее большинство стран Латинской Америки имеют такую норму); – коллегиальное президентство (Уругвай в 1919-1933 гг. и 1950-1967 гг.), о чем речь шла выше; – введение парламентской системы (кабинетное правление в Чили в 1891-1925 гг.; ограниченная конституционная монархия в Бразилии в 1824-1889 гг.); – введение полу- и квазипарламентских систем (импичмент в отношение членов кабинета со стороны легислатуры в Чили по Конституции 1925 г. и др.); – утверждение законодательным собранием кадровых назначений, которые делает президент; – совместное осуществление исполнительной власти президентом и другими исполнительными органами (например, Конституция Коста-Рики 1949 г. требовала, чтобы президент осуществлял свою власть вместе с министрами); – импичмент в отношении президента со стороны легислатуры; – создание независимых правительственных агентств, финансируемых государством (например, дороги, порты и снабжение питьевой водой контролировалось в Эквадоре в 1950-е гг. такими агентствами); – другие меры, например, в конце 1950-х гг. в Колумбии был создан “национальный фронт” – коалиционное правление, при котором президентская должность занималась по очереди двумя крупными партиями страны, а все другие должности (в парламенте, правительстве, судах и госаппарате) делились поровну между этими партиями [17]. Модели власти в президентских системах представлены в таблице 1. Таблица 1 Модели власти в президентских системах Президентская система со слабым президентом с сильным президентом со сверхсильным президентом ограниченная президентская система суперпрезидентская система недиктаторского типа диктаторского типа президентско-монократическая; президентско-милитарная; президентско-партократическая Классификация парламентских систем. Дж. Сартори выделяет три разновидности парламентских систем: премьерская (или кабинетная) система английского типа, при которой исполнительная власть значительно преобладает над парламентом; ассамблейное правление французского типа (времен Третьей и Четвертой республик), при котором, по словам Сартори, “управление практически невозможно”; “умеренная” (middle-of-the-way) формула партийно-контролируемого парламентаризма [18]. А. Сайрофф в духе Сартори различает три основных типа парламентских систем в развитых индустриальных демократиях: система доминирования кабинета (Австралия в 1946-1982 гг., 1983-1995 гг. и с 1996 г.; Великобритания с 1945 г.; Греция с 1974 г.; Канада с 1945 г.; Новая Зеландия с 1946 г. и др.); поляризованная система с центральной ролью фрагментированного парламента (Израиль в 1949-1995 гг.; Исландия с 1991 г.; Италия в 1948-1970 гг. и с 1971 г. и др.); система “совместной диффузии власти парламента и кабинета в процессе принятия решений при работающем парламенте” (Германия с 1949 г.; Нидерланды с 1946 г.; Норвегия с 1945 г.; Швеция в 1948-1969 гг. и с 1970 г.) [19]. Проще говоря, в третьем случае речь идет о системе сбалансированной власти, при которой парламент и правительство используют согласительную, кооперативную стратегию политики. Между этими третями типами располагаются промежуточные формы. Рассмотрим разновидности парламентских систем, выделенных по критерию доминирования одного из институтов. Премьерская система получила свое наиболее полное воплощение в Великобритании. В такой системе премьер-министр возглавляет не только правительство и всю систему исполнительной власти, но и полностью контролирует принятие решений нижней палатой парламента, поскольку обладает там самой многочисленной фракцией. Коллегиальный характер деятельности кабинета заменяется господством премьера. Голосования на заседаниях кабинета происходят не часто и, по словам одного из бывших премьер-министров Клемента Эттли, “работа премьера заключается в том, чтобы, дав каждому высказаться, понять преобладающее настроение. И потом, когда все, заслуживающее внимания, произнесено, снова вернуться к своим обязанностям и сказать: “Итак, я считаю, что Кабинет решил то-то, то-то и то-то. У кого есть возражения”. Как правило, таковых не находится” [20]. Формированию премьерской системы способствуют такие факторы, как проведение выборов по мажоритарной системе, двухпартийная система и жесткая партийная дисциплина [21]. Сартори использует понятия “премьерская система” и “кабинетная система” как синонимы [22], с чем согласиться нельзя. В Великобритании в силу того, что искусный премьер-министр контролирует партию, парламент и бюрократию, понятие “кабинетное правление” становится мифом: “лучшее описание настоящей системы контроля – это то, что она является не кабинетным правлением, а премьер-министерским правлением” [23], – справедливо замечено одним из авторов. Таким образом, фасад власти расширяется от монарха до кабинета: “кабинет царствует, премьер-министр правит” [24]. Тезис о премьер-министерском правлении отнюдь не означает, что такое правление следует рассматривать со знаком минус, поскольку у него есть одно преимущество – эффективность. Особенно остро это ощущалось в Великобритании после прихода к власти слабых лидеров наподобие Джона Мэйджора. “После Тэтчер можно утверждать, что правительство хорошо работает с сильным штатом Даунинг 10 и сильным премьер-министром” [25], – пишет специалист по Великобритании Д. Кавана. Должность премьер-министра создает потенциал для премьер-министерского правления, но не гарантирует его [26]. Многое зависит от личности обитателя “Даунинг стрит 10”, его политических навыков, опыта, воли и стиля лидерства. В рамках премьерской системы Сартори выделяет “сильный” (Великобритания) и “слабый” вид (т.н. “канцлерская демократия” ФРГ). Последний случай представляет собой несколько сглаженную версию премьерского правления в силу того, что: а) существует конструктивный вотум недоверия; б) парламент назначает только канцлера, а не весь состав правительства, как это обычно бывает в парламентских системах [27]. Противоположностью премьерской системы является ассамблейное правление, которое характеризуется следующими чертами: кабинет не осуществляет руководство легислатурой; власть не объединена, а рассеяна и атомизирована; партийная дисциплина не существует вообще или слаба; премьер-министры и их кабинеты не могут действовать быстро и решительно; коалиции редко преодолевают возникшие разногласия, и их поддержка со стороны легислатуры всегда неопределенна; правительства никогда не могут действовать отдельно от парламента [28]. Таким образом, ассамблейное правление отличается преувеличенной ролью парламента и снижением деятельной роли кабинета. Итогом такой системы являются частые правительственные кризисы и отставки, что лихорадит всю государственную машину. Во Франции Четвертой республики за 12 лет сменилось 25 правительств. В неявном виде, пишет Ж.-Л. Шабо, к ассамблейному режиму тяготеют все французские республики, вплоть до 1958 г., из-за укоренившейся со времен Революции 1789 г. идеи: новый режим, рожденный революцией, должен иметь своим центром законодательное собрание, ибо именно оно противостояло исполнительному аппарату абсолютной монархии [29]. Тенденцией исторического развития Франции, продолжает Шабо, является стремление вернуться к всевластию палаты, избранной народом. Но из-за угрозы падения в итоге ассамблейный режим “всякий раз приводил к легитимации своей противоположности – персонализированной, если не личной, власти военного деятеля”, которому поручалось задача спасения Республики [30]. Реакцией на ассамблейное правление стала такая модификация парламентского режима, как “рационализированный парламентаризм” – система, при которой существенно ограничивается компетенция парламента в пользу исполнительной власти. Концепция рационализированного парламентаризма была воспринята рядом стран Западной Европы (прежде всего, Францией) после Второй мировой войны с целью преодоления существовавшего ранее всевластия парламента и правительственной нестабильности, упорядочения системы политических партий [31]. “Рационализация” парламентаризма проявляется в трех аспектах: 1) создание более сложной процедуры вотума недоверия правительства для обеспечения его стабильности; 2) контроль правительства за “повесткой дня” парламента, т.е. навязывание законодательной ассамблее правительственных законопроектов; 3) введение ограничений на право отдельных депутатов вносить свои законопроекты на рассмотрение парламента [32]. В частности, парламенты могут принимать рамочные законы и “исчерпывающие” законы не по всем вопросам, а только по перечисленным в конституции; по остальным вопросам нормативные акты, имеющие силу закона, принимают высшие органы исполнительной власти [33]. Третьей разновидностью парламентской системы является сбалансированный режим (Сартори, напомню, именует его умеренным), при котором нет доминирования ни исполнительной власти, ни парламента. Коалиционные правительства здесь создаются неделями в результате напряженных переговоров между разными сторонами, и, будучи сформированными, кабинеты существуют довольно долго. Классификация парламентских систем Сартори (премьерское, ассамблейное и умеренное правление) нуждается в дополнении. Политическая практика стран мира дает еще два варианта – кабинетное и министерское правление. Кабинетное правление существует тогда, когда правительство является центром власти. При этом влияние премьер-министра и отдельных министров ограничивается многопартийными коалициями. Премьер-министр не более чем председательствующий на заседаниях правительства, а потому нельзя говорить о премьерском правлении. У министров “руки связаны” узами своей партии и коалиционными соглашениями. Примером такой системы является Финляндия, чья форма правления сегодня близка парламентской. Таким образом, кабинетное правление представляет собой коллегиальную форму деятельности исполнительной власти, при которой основные направления политики определяет не парламент, а кабинет. А. Шайо такую ситуацию, когда “хвост машет собакой” (т.е. правительство диктует парламенту), назвал “тревожной” [34]. С такой оценкой нельзя согласиться в полной мере, поскольку в современном мире существует острая необходимость в “рационализации” парламентаризма, одним из проявлений которой является правительственное доминирование. Министерское правление – это система, при которой министры принимают наиболее важные решения в рамках сферы их компетенции, при этом общая координация деятельности министерств практически отсутствует. Примером такой системы является Италия Первой республики. Координация политики разных правительственных департаментов здесь была крайне слабой, а потому конфликты между министерствами происходили постоянно. Этому способствовала высокая степень партийной фрагментации. Каждая партия стремилась “колонизировать” как можно больше министерств, которые враждовали между собой. Премьер-министры в этой ситуации были не в состоянии связать воедино фрагментированные части исполнительной власти. Они часто были “безымянными” фигурами, чье основное достоинство состояло только в том, что они устраивали все партии, входящие в коалиции [35]. Конструктивная форма министерского правления имеет место в сегодняшних Нидерландах, где министерства традиционно являются автономными и возглавляются специалистами (“техническими” министрами). В связи с этим им нет нужды “любезно подчиняться приказам премьер-министра”; министры действуют “вместе с премьер-министром, а не под ним” [36]. Во многих западных учебниках для описания парламентской системы используется латинская формула: премьер-министр – “первый среди равных” (primus inter pares). Однако, как видно из предыдущих рассуждений, далеко не всегда парламентские системы функционируют в соответствии с этим принципом. Модернизировать эту формулу применительно к разновидностям парламентаризма с доминированием исполнительной власти можно, на мой взгляд, так: премьерская система: первый над равными кабинетная система: первый среди равных министерская система: равный под равными Если же взглянуть на взаимоотношения между правительством и парламентом, то здесь можно, как было сказано выше, выделить три модели: с доминированием исполнительной власти: правительство над парламентом с доминированием парламента: парламент над правительством Сбалансированная модель: парламент и правительство “равны” по силе Итак, классификация парламентских систем по критерию доминирующего субъекта выглядит, по моему мнению, следующим образом (см. таблицу 2). Таблица 2 Модели власти в парламентских системах Парламентская система с доминированием исполнительной власти с доминированием парламента сбалансированная модель 1. премьерская система 3. министерская система Классификация полупрезидентских систем. Понятие “полупрезидентская система” обозначает такую форму правления, при которой глава государства (президент) избирается на всеобщих выборах, обладает, как правило, значительными политическими полномочиями и сосуществует вместе с премьер-министром, ответственным перед парламентом. Эта система получила относительно широкое распространение: пятая часть государств мира по формальным конституционным признакам может быть отнесена к этой форме правления. Подавляющее большинство посткоммунистических стран выбрали эту организацию государственной власти. При этом наблюдается довольно большой разброс в институциональных чертах полупрезидентских стран. Казалось бы, многообразие форм должно привлечь внимание политологов-компаративистов. Однако вопрос о классификации этой системы не получил должного освещения в литературе. Первым обратился к нему гранд французской политологии и конституционного права М. Дюверже. Он выделил три вида полупрезиденциализма: режим с президентом – номинальным главой государства (Австрия, Ирландия и Исландия); режим с всемогущим президентом (Франция); режим, в котором существует баланс между президентом и правительством (Веймарская республика, Финляндия, Португалия) [37]. Дюверже рассматривает полупрезидентскую систему как систему “чередования” президентской и парламентской фаз [38]. По мнению французского политолога, президентская фаза существует тогда, когда и президент, и парламентское большинство принадлежат к одной партии или блоку партий, а парламентская фаза возникает тогда, когда политическая ориентация президента и парламентского большинства не совпадают. Хотя такая трактовка совершенно справедливо подвергнута критике в литературе, в ней есть рациональное зерно: функционирование полупрезидентской формы правления может иметь сходство с функционированием президентской или парламентской систем. В. Богданор в связи с этим разграничивает три типа полупрезиденциализма: 1) системы, которые работают согласно механизмам президентской системы (Франция в периоды отсутствия сосуществования); 2) системы, которые действуют по механизмам парламентской системы (Австрия, Исландия и Ирландия); 3) системы с разделением власти между президентом и премьер-министром, как это, например, имело место в Финляндии, где президент отвечал за внешнюю политику, а премьер-министр – за внутреннюю [39]. Вслед за Дюверже, опираясь не на конституционные положения, а на практику функционирования полупрезидентских систем, строит свою классификацию ирландский исследователь Р. Илджи. Он исходит из доминирующей модели лидерства в полупрезидентской системе и выделяет три варианта: правление президента; правление премьер-министра; правление, при котором никто из них не доминирует друг над другом [40]. Однако его интересует не столько модель лидерства, сколько ее постоянство или изменчивость на протяжении существования полупрезидентской системы. Отсюда Илджи выделяет три модели лидерства в полупрезидентских режимах: 1) единственная доминирующая модель с момента начала функционирования режима, которая распадается на два вида – премьер-министерская, где премьер-министр обладает большей властью, чем президент (Австрия, Болгария, Исландия, Ирландия, Словения), и президентская, при которой президент доминирует над премьер-министром (Россия); 2) сдвиг от единственной доминирующей модели лидерства к другой модели, а именно – “перетекание” власти от президента к премьер-министру (Финляндия) или от сбалансированной модели (президент – премьер-министр) к полновластию премьер-министра (Португалия); 3) тсутствие доминирующей формы лидерства, в которой чередуются периоды президентского, премьер-министерского правления и разделенного правления (Франция, Литва, Польша, Румыния, Украина) [41]. На мой взгляд, в классификацию Илджи необходимо внести коррективы. Критерий деления – доминирующей модели лидерства – выбран этим автором справедливо. Но если классифицировать все полупрезидентские системы по этому основанию, то получим следующие виды: 1) модель доминирования президента (Россия и многие страны бывшего СССР); 2) модель доминирования премьер-министра и поддерживающего его парламента (Австрия); 3) модель чередования, когда в один отрезок времени доминирует президент, а в другой премьер-министр и (альтернативно) парламент (Франция). М.С. Шугарт и Дж. Кэри не употребляют термин “полупрезиденциализм”. Они называют “премьер-президентской” системой то, что большинство ученых именует “полупрезидентским режимом” [42]. Премьер-президентский режим – это форма правления, предполагающая наличие и премьер-министра, как при парламентской системе, и всенародно избранного президента. Шугарт и Кэри солидаризируются с М. Дюверже в выделении характеристик таких систем: 1) всенародное избрание носителя исполнительной власти – президента; 2) наделение его определенными политическими полномочиями; 3) зависимость кабинета от законодательной ассамблеи [43]. Кроме того, здесь президенты имеют право распускать парламент. Шугарт и Кэри подчеркивают, что премьер-президентская система не обеспечивает президенту контроля над правительством или ассамблеей [44]. Если у президента появляется право единолично смещать министров, то такой режим переходит из категории премьер-президентских в другую категорию – президентско-парламентских. Сущностная характеристика президентско-парламентских систем – ведущая роль президента в сочетании с зависимостью кабинета от парламента [45]. Таким образом, различия между премьер-президентской и президентско-парламентской системами заключается только в одном: в первом случае президент не может самостоятельно отправить правительство в отставку, а во втором случае он обладает таким правом. Дж. Сартори категорически не соглашается с выделением президентско-парламентской системы. Он пишет, что, во-первых, согласно подходу Шугарта и Кэри получается, что французская система оказывается одновременно и в группе премьер-президентской системы, и в группе президентско-парламентской системы, поскольку первенство во Франции принадлежит то президенту, то премьеру [46]. Во-вторых, Шугарт и Кэри относят Австрию и Исландию к категории премьер-президентских систем, что, по мнению Сартори, “свидетельствует о серьезном отсутствии способности различать вещи между собой” [47]. Столь острая критика связана с тем, что на практике эти страны являются парламентскими. В-третьих, заключает Сартори, понятие “президентско-парламентская система” оказывается просто пустой категорией, “контейнером в отчаянном желании наполнить его содержимым”, и авторы пытаются “извлечь категорию из зыбучего песка” [48]. Действительно, различие между премьер-президентской и президентско-парламентской системой, заключающееся в наличие или отсутствии единоличного права президента смещать кабинет, следует признать недостаточным для выделения “отдельного” (по словам Шугарта и Кэри) режима. Однако нельзя оспорить тот факт, что президентско-парламентские системы существуют. На мой взгляд, их следует считать не самостоятельным “чистым” типом правления, а разновидностью полупрезидентской системы наряду с премьер-президентской системой. Таким образом, если подкорректировать типологию Шугарта и Кэри, то полупрезидентские системы распадаются на два типа – премьер-президентские и президенстко-парламентские. Различия между ними проявляются в том, что в одном случае кабинет ответственен исключительно перед парламентом, а в другом – и перед парламентом, и перед президентом. Поэтому по основанию ответственности правительства можно, на мой взгляд, классифицировать полупрезидентские системы так: системы с парламентской ответственностью правительства и системы с двойной ответственностью правительства. Полупрезидентская система с парламентской ответственностью правительства (французская Пятая республики, Австрия, Финляндия, Португалия и др.) характеризуется тем, что всенародно изб­ранный президент имеет право представлять кандидатуру премьер-министра и минис­тров парламенту для утверждения, однако смещать премьер-министра и членов кабинета президент не может: смещение правительства – прерогатива парламента. Полупрезидентская система с двойной ответственностью правительства (Веймарская республика в 1919-1933 гг.; современ­ные Россия, Шри Ланка) имеет следующие черты: всенародно избранный президент назначает и смещает членов прави­тельства; правительство несет двойную ответственность – перед президентом и перед парламентом, который может объявить правительству во­тум недоверия; президент имеет право роспуска парламента. Отли­чительная черта этой системы – равная власть президента и пар­ламента над правительством – черта, которая способна, как пока­зывает практика ряда стран, вызвать серьезный конфликт между законодательной и исполнительной властью, не предлагая институ­циональных способов его разрешения. С. Ропер задается вопросом: одинаковы ли премьер-президентские режимы [49] Используя метод измерения президентской власти Шугарта и Кэри, автор приходит к выводу о том, что существуют две разновидности премьер-президентских систем – французская модель и “умеренно-формальная” модель [50]. Во французской модели президент обладает ограниченными незаконодательными полномочиями (Австрия, Франция, Литва, Молдавия, Польша, Румыния и Словения). “Умеренно-формальная” модель премьер-президентской системы отличается наличием у президента значительных незаконодательных полномочий (Исландия, Финляндия и Португалия). В этих странах президент имеет больше власти по формированию и смещению кабинета. Однако, несмотря на то, что здесь президенты имеют с формальной точки зрения существенные незаконодательные полномочия, они являются наиболее слабыми среди всех президентов в полупрезидентских системах [51]. Американская исследовательница С. Скеч в недавно вышедшей книге [52] разграничивает три подтипа полупрезидентской системы: правление консолидированного большинства (когда партийная принадлежность президента, правительства и абсолютного большинства парламента совпадают), разделенное правление большинства (когда президенту противостоит правительство, принадлежащее к иной партии и поддерживаемое абсолютным большинством парламента), разделенное правление меньшинства (когда президент формирует правительство, не пользующееся поддержкой абсолютного большинства парламента). По мнению автора, наиболее уязвимой с точки зрения перспектив демократии является третья форма, поскольку для нее характерны законодательное бездействие и нестабильность кабинета, с одной стороны, и постоянное президентское доминирование, с другой стороны. Тупиковая ситуация во взаимоотношениях между исполнительной (президент и правительство) и законодательной ветвью власти порождает соблазн для президентов править в одиночку, не считаясь с мнением парламента [53]. Анализируя полупрезидентские системы в Восточной Европе и разные типы кабинета (большинства, меньшинства и технократические), О. Процык также приходит к выводу о негативных последствиях формирования кабинета меньшинства [54]. Президенты рассматривают такие кабинеты как возможность усилить президентское влияние на исполнительную власть, считает автор. Высокая интенсивность соревнования внутри исполнительной власти во время существования кабинетов меньшинства делает полупрезидентскую систему уязвимой [55]. Более детальную классификацию взаимоотношений между президентом и парламентом в полупрезидентской системе дает тайваньский исследователь Ю Шан Ву. Он полагает, что политическая стабильность полупрезидентской системы зависит от трех факторов: объема власти президента (большой или малой), президентско-парламентских отношений (конгруэнтных или неконгруэнтных) и конфигурации партийной системы (бипартийной или многопартийной) [56]. Первый фактор – объем президентский власти включает в себя не только конституционные, но и подразумеваемые полномочия, которые президент осуществляет на практике. Большой объем президентской власти имеет место в президентско-парламентской системе, а малый объем – в премьер-президентской системе. Второй фактор – конгруэнтность отношений между президентом и парламентом: конгруэнтность высокая, если президент и большинство парламента принадлежат к одной партии (единство власти), и низкая в ситуации их принадлежности к разным партиям (т.н. сосуществование или разделенное правление). Третий фактор стабильности полупрезидентской системы – тип партийной системы (бипартийная или многопартийная); к двухпартийной системе автор относит не только случаи соперничества между двумя ведущими партиями, но и случаи двухблоковых систем (правые и левые). Использование дихотомических переменных для каждого фактора позволяет выделить восемь вариантов полупрезидентских систем (автор не дает им названий). Ю Шан Ву ранжирует эти модели по степени политической стабильности. По его мнению, наиболее стабильна система со “слабым” (в понимании автора) президентом, конгруэнтными отношениями между президентом и парламентом, бипартийной системой. В качестве примера автор приводит французскую Пятую республику в периоды отсутствия сосуществования. Диаметрально противоположный случай – модель сильной президентской власти, неконгруэнтных президентско-парламентских отношений и многопартийной системы. Наиболее известный исторический пример этой модели – Веймарская Германия, где президент обладал существенными полномочиями и вступал в конфликт с радикально настроенным многопартийным Рейхстагом. Ю Шан Ву делает вывод о том, что эта модель является “рецептом катастрофы” [57]. К этой разновидности автор относит и Россию. Оставшиеся шесть разновидностей полупрезидентских систем (в порядке уменьшения степени стабильности) таковы: конгруэнтная система со слабым президентом и многопартийностью (посткоммунистическая Польша во время периодов отсутствия сосуществования); конгруэнтная система с сильным президентом и бипартийностью (Тайвань, июль 1997 г. – май 2000 г.); конгруэнтная система с сильным президентом и многопартийностью (нет примеров); неконгруэнтная система со слабым президентом и бипартийностью (французская V республика во время сосуществования); неконгруэнтная система со слабым президентом и многопартийностью (посткоммунистичсекая Польша во время сосуществования); неконгруэнтная система с сильным президентом и бипартийностью (Тайвань, после мая 2000 г.) [58]. Ю Шан Ву особо интересуют случаи неконгруэнтности президентско-парламентских отношений. Он обнаруживает четыре модели взаимодействия: сосуществование (французская Пятая республика), “разделение труда” (Финляндия), коллизия (Веймарская республика) и превосходство президента (Россия) [59]. Если президент уступает, а парламент упорствует, то будет иметь место сосуществование. Если и президент, и парламент уступают друг другу, то результатом будет “разделение труда” (в Финляндии, как было сказано выше, долгое время президент занимался национальной безопасностью и внешней политикой, а премьер-министр курировал внутреннюю политику). Если ни президент, ни парламент не уступают друг другу, то возникает конфликт между ними. И, наконец, если президент упорствует, а парламент уступает, то налицо модель превосходства президента. Используя терминологию теории игр и обозначив президента как игрока один, а парламент как игрока два, мы получим такие варианты: сосуществование – CD, “разделение труда” – СС, коллизия – DD и превосходство президента – DC [60]. По мнению Ю Шан Ву, наиболее предпочтительны с точки зрения регулирования неконгруэнтных президентско-парламентских отношений варианты сосуществования и “разделения труда” [61]. Используя классификации Шугарта, Кэри и Ю Шан Ву и слегка их модернизируя, получаем следующее деление полупрезидентских систем (см. таблицу 3). Таблица 3 Модели власти в полупрезидентских системах Полупрезидентская система Премьер-президентская Президентско-парламентская Конгруэнтная Неконгруэнтная Конгруэнтная Неконгруэнтная Франция (1962-1986; 1988-1993; 1995-1997; 2002 – н.в.) Сосущество-вание Франция (1986-1988; 1993-1995; 1997-2002) Раздел власти Финляндия до 2000 г. Россия (1999 г. - н.в.) Конфликт Веймарская республика Доминирование президента Россия (1993-1999 гг.) Классификации президентских, парламентских и полупрезидентских систем имеют не только познавательное и теоретическое значение, но и практическую значимость. Выделяя разные виды каждой из трех форм правления, исследователи обращают внимание на то, как функционирует и к каким последствиям ведет та или иная разновидность. Например, выясняется вопрос о том, какие подтипы полупрезиденциализма могут вызвать серьезные институциональные конфликты, угрожают устойчивости режима и препятствуют становлению реальной демократии. В частности, как было кратко сказано выше, вариант полупрезидентской системы, выбранной в России, страдает серьезными недостатками. Прогнозирование возможных последствий той или иной разновидности полупрезидентской системы может помочь избежать ошибок в политической и конституционной инженерии и, в конечном итоге, способствовать демократии, что для России, безусловно, важно и актуально. Примечания 1. Цит по: Johari J.C. Principles of Modern Political Science. – New Delhi: Sterling Publ. Private Ltd., 1989. – P. 407. 2. Bebler A. Introduction Bebler A. and Seroka J. (eds.). Contemporary Political Systems. Classifications and Typologies. – Boulder and London: Lynne Rienner Publishers, 1990. – P. 6. 3. См.: Landman T. Issues and Methods in Comparative Politics: An Introduction. – 2nd ed. – London and New York: Routledge, 2003. – P. 5. 4. См.: Sartori G. Concept Misinformation in Comparative Politics American Political Science Review. – Vol. 64. – 1970 – P. 1039. 5. О классификации форм правления см.: Зазнаев О.И. Смешанные формы правления, или Как масло соединяется с водой Полис. – 2005. – № 4. – С. 158-171. 6. См.: Lane J.-E. and Ersson S. The New Institutional Politics: Performance and Outcomes. – London and New York: Routledge, 2000. – P. 118. 7. См.: Kantor H. Efforts Made by Various Latin American Countries to Limit the Power of the President Lijphart A. (ed.) Parliamentary versus Presidential Government. – Oxford: Oxford University Press, 2000. – P.104. 8. См.: Lane J.-E. and Ersson S. Op. cit. – P. 118. 9. См: Linz J. Presidential or Parliamentary Democracy: Does It Make a Difference The Failure of Presidential Democracy. Comparative Perspectives. Ed. by J.J.Linz and A.Valenzuela. – Baltimore and London: The Johns Hopkins University Press, 1994. – P. 5, 76. 10. См.: Холмс С. Сверхпрезидентство и его проблемы Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1993. № 4(5) 1994. № 1 (6). – С. 23.; Орлов А.Г. Высшие органы государственной власти стран Латинской Америки. – М.: “Анкил”, 2001. – С. 7. 11. Орлов А.Г. Указ. соч. – С. 9. 12. См.: Vanden H.E. and Prevost G. Politics of Latin America. The Power Game. – N.Y. and Oxford: Oxford University Press, 2002. – P. 184. 13. См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. – М.: Юристъ, 1997. – С. 145-146. 14. См.: Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. – М.: Юрид. лит., 1994. – С. 14-25. 15. См.: Дербишайр Дж.Д., Дербишайр Я. Политические системы мира. В 2 т. – Том 1. – М.: РИПОЛ КЛАССИК, 2004. – С. 51, 58. 16. Ibid. – P. 59. 17. См.: Kantor H. Op. cit. – P. 101-110. 18. См.: Sartori G. Comparative Constitutional Engineering: An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes. – 2nd edition. – London: Macmillan Press, 1997. – P.101; Sartori G. Neither Presidentialism nor Parliamentarism Linz J.J. and Valenzuela A. (eds.) The Failure of Presidential Democracy. Comparative Perspectives. – Baltimore and London: The Johns Hopkins University Press, 1994. – P.108. 19. См.: Siaroff A. Varieties of Parliamentarism in the Advanced Industrial Democracies International Political Science Review. – 2003. – Vol. 24. – № 4. – P. 445, 459. 20. Цит по: Алмонд Г., Пауэлл Дж., Стром К., Далтон Р. Сравнительная политология сегодня: Мировой обзор: Учебное пособие. – М.: Аспект Пресс, 2002. – С. 316. 21. См.: Sartori G. Comparative Constitutional Engineering... – P. 104. 22. См.: ibid. – P.101. 23. См.: Crossman R.H.S. The Myths of Cabinet Government. – Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1972. – P. 29-30. 24. Landes R.G. The Canadian Polity. A Comparative Introduction. 2nd ed. – Scarborough: Prentice-Hall Canada, 1987. – P. 113. 25. Kavanagh D. British Politics. Continuities and Change. – 4th ed. – Oxford: Oxford University Press, 2000. – P. 265. 26. См.: Landes R.G. Op. cit. – P. 113. 27. См.: Sartori G. Comparative Constitutional Engineering... – P. 107. 28. См.: ibid. – P. 111. 29. См.: Шабо Ж.-Л. Государственная власть: конституционные пределы и порядок осуществления Полис. – 1993. – № 3. – С. 163. 30. См.: там же. 31. См.: Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты. – М.: ГУ ВШЭ, 2002. – С. 506. 32. См.: Siaroff A. Op. cit. – P. 448. 33. См.: Чиркин В.Е. Конституция: российская модель. – М.: Юристъ, 2004. – С. 141. 34. См.: Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). – М.: Юристъ, 1999. Указ. соч. – С. 174. 35. См.: Hague R., Harrop M and Breslin S. Comparative Government and Politics. An Introduction. 4th ed. – Houndmills, Basingstoke, Hampshire and London: Macmillan Press, 1998. – P. 209. 36. См.: ibid. 37. См.: Duverger M. A New Political System Model: Semi-Presidential Government European Journal of Political Research. – 1980. – V. 8. – P.167. 38. См.: ibid. – P.186. 39. См.: Bogdanor V. (ed.) The Blackwell Encyclopaedia of Political Institutions. – Oxford and New York: Basil Blackwell, 1987. – P. 561. 40. См.: Semi-Presidentialism in Europe. Ed. by R.Elgie. – Oxford: Oxford University Press, 1999. – P.282-286. 41. См.: ibid. – P.286. 42. Shugart M.S., Carey J.M. Presidents and Assemblies. Constitutional Design and Electoral Dynamics. – Cambridge: Cambridge University Press, 1992. – P.23. 43. См.: Ibid. – P. 23-24. 44. См.: ibid. – P.24. 45. См.: ibid. 46. См.: Sartori G. Comparative Constitutional Engineering… – P. 132. 47. Ibid. 48. Ibid. 49. См.: Roper S.D. Are All Semipresidential Regimes the Same A Comparison of Premier-Presidential Regimes Comparative Politics. – 2002. – Vol. 34. – № 3. – P.253-272. 50. См.: ibid. – P. 268. 51. См.: ibid. – P. 269. 52. См.: Skach C. Borrowing Constitutional Designs: Constitutional Law in Weimar Germany and the French Fifth Republic. – Princeton, NJ: Princeton University Press, 2006. 53. См.: ibid. – Introduction. 54. См.: Protsyk O. Politics of Intraexecutive Conflict in Semipresidential Regimes in Eastern Europe East European Politics and Societies. – 2005. – Vol. 19. – № 2. – P. 156. 55. См.: ibid. 56. См.: Wu, Yu-Shan. The ROC’s Semi-Presidentialism at Work: Unstable Compromise, Not Cohabitation Issues and Studies. – 2000. – Vol. 36. – № 5. – P. 5-6. 57. См.: ibid. – P. 9. 58. См.: ibid. – P. 13. 59. См.: ibid. – P. 30. 60. См.: ibid. 61. См.: ibid. – P. 28.

  • Таблица 1
  • Таблица 2
  • Модели власти в полупрезидентских системах