Первая страница
Наша команда
Контакты
О нас

    Главная страница


Доклад оглавление республиканские лидеры: сходства и различия 4




страница1/8
Дата01.07.2017
Размер0.65 Mb.
  1   2   3   4   5   6   7   8



Кремль и Северный Кавказ:

новые политические решения

и новые вызовы федеральной власти

Аналитический доклад

ОГЛАВЛЕНИЕ


ВВЕДЕНИЕ 4

Республиканские лидеры: сходства и различия 4

Произошла ли консолидация элиты? 9

Группы влияния: кавказский стиль 14

Недостижимый этнический баланс 16

Побеждена ли коррупция? 18

Слабость парламентаризма 19

Управляемая многопартийность 21

Муниципальная вольница 24

Отношения с центром: выигравшие и проигравшие 26

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 28


ВВЕДЕНИЕ

Республики Северного Кавказа остаются одной из самых проблемных частей России. Федеральный центр традиционно уделяет им большое внимание. Однако, до сих пор не сформировался ясный подход к управлению этими территориями. Зачастую центр продолжает проводить прежнюю политику, отдавая регион под контроль того или иного лидера и очень слабо контролируя происходящие там внутренние процессы. Властная вертикаль в условиях Северного Кавказа могла бы сыграть позитивную роль, способствуя его развитию, но это не всегда происходит.

В настоящее время решение вопроса о стратегическом развитии этих территорий становится одним из самых важных в политике федеральных властей. Центр политических технологий провел сравнительный анализ политической и социально-экономической ситуации в семи республиках Северного Кавказа. Исследование проводилось по определенному набору параметров, позволяющему сделать ситуацию сопоставимой по всем регионам. Результаты исследования представлены в настоящем докладе и информационно-аналитическом приложении к нему.

Северный Кавказ был и остается одной из самых проблемных территорий России как с социально-экономической, так и с политической точки зрения, вызывая повышенное внимание федеральной власти и нуждаясь в использовании особых управленческих подходов, учитывающих местную специфику. Притом, хотя Северный Кавказ сильно отличается от других частей России своими культурно-историческими особенностями, многие проблемы российской политики, как таковой, проявляются здесь в концентрированном виде и в своих крайних формах.

В последние годы в республиках Северного Кавказа существенно меняется расстановка политических сил. Прежде всего, эти изменения связаны с уходом ряда опытных региональных лидеров, создавших достаточно устойчивые политические режимы в 1990-е гг. Среди них – М.Магомедов в Дагестане, А.Дзасохов в Северной Осетии, ныне покойный В.Коков в Кабардино-Балкарии. Значительно выросла активность федерального центра, который стремится лучше контролировать эти территории, и после перехода к назначению губернаторов стал гораздо сильнее влиять на местные элиты и проводить более инициативную кадровую политику. При этом и ранее республики Северного Кавказа не представляли собой единого целого. Сейчас между ними наметились новые существенные различия.


Республиканские лидеры: сходства и различия


В целом, для республик Северного Кавказа характерна высокая концентрация власти в руках региональных руководителей. Хотя у этой концентрации есть серьезные ограничения, связанные с полиэтническим составом населения и, соответственно, элиты, с делением правящего класса на субэтнические группы, кланы, землячества и т.п. Поэтому расстановка сил в этих регионах обычно сочетает стремление регионального руководителя к формированию наиболее мощной группы влияния на «своей» территории с наличием большого числа относительно автономных групп, некоторые из которых могут даже находиться в оппозиции к региональному руководству.

Неудивительно, что наметившаяся в последние годы тенденция к почти повсеместной замене руководителей северокавказских республик приводит к резким изменениям в отношениях между сложившимися элитами, к созданию новых групп влияния и новых политических альянсов. Другими словами, Северный Кавказ остается зоной политической турбулентности, где постоянно что-то меняется, причем инициатором многих изменений, иногда сознательным, а иногда невольным, выступает федеральная власть.



Ротация корпуса региональных глав на Северном Кавказе сочетается с отсутствием определенного управленческого типа, соответствующего новым реалиям и стратегическим перспективам. Эта общая для российских регионов и политики назначения губернаторов проблема на Северном Кавказе проявляется особенно рельефно. Уход «аксакалов» и некоторых «спорных» фигур был закономерным. Однако, семь нынешних руководителей республик, пришедших к власти за последние несколько лет, очень сильно и иногда полярно отличаются друг от друга, обладают очень разным политическим и профессиональным опытом, различным социальным происхождением, что не может не влиять на их управленческие практики. Например, между ними можно выделить следующие различия:

  • По социальному происхождению.

Руководители северокавказских республик прошли свою профессиональную карьеру в самых разных общественных сферах. Главы Дагестана и Северной Осетии – политики, сделавшие карьеру в советскую эпоху и преодолевшие множество ступеней номенклатурной партийно-хозяйственной работы. Причем М.Алиев еще в советское время достиг высшей ступени, став первым секретарем республиканского комитета КПСС. Президент Кабардино-Балкарии А.Каноков по происхождению – крупный московский бизнесмен. Глава Адыгеи А.Тхакушинов представляет статусную интеллигенцию своего региона. На протяжении многих лет он возглавлял в Майкопе государственный технологический институт (впоследствии – университет). Б.Эбзеев является выходцем из судейской корпорации, и на протяжении 17 лет, с 1991 г. работал судьей Конституционного суда. Прецедент назначения на пост регионального главы представителя судейской корпорации был первым в истории российских регионов. Ю.Евкурова и Р.Кадырова можно отнести к разряду силовиков, но только отметив разный характер их воинской службы. Президент Ингушетии – кадровый военный с богатым послужным списком. Президент Чечни руководил охраной своего отца А.Кадырова, который участвовал в сепаратистском движении. Таким образом, в маленьком списке из семи региональных руководителей представлены буквально все возможные социальные группы, которые участвуют сегодня в формировании российской региональной элиты.

  • По наличию политического опыта.

М.Алиев и Т.Мамсуров в наибольшей степени соответствуют определению профессионального политика. Большинство новых лидеров вопросами регионального управления не занимались или занимались мало. А.Каноков, будучи прежде всего бизнесменом, имел и определенные статусные позиции в системе управления: был заместителем полномочного представителя своей республики в Москве, являлся депутатом Госдумы. А.Тхакушинов занимался депутатской деятельностью на территории своего региона. Р.Кадыров формировался как политик в окружении своего отца, но затем сделал быструю политическую карьеру в правительстве Чечни, став вице-премьером, а затем премьером. Б.Эбзеев представляет третью ветвь власти – судебную. Наконец, Ю.Евкуров вообще никогда не занимался политикой до своего назначения.

  • По принадлежности к различным политическим поколениям.

Руководители республик сильно отличаются по своему возрасту и, соответственно, сформировались, как политики, в условиях различных политических режимов. С одной стороны, М.Алиев – это советский партийный деятель, сделавший карьеру в годы советской власти. Как уже сказано, советскую школу прошел и Т.Мамсуров, но только остановившись на более низких ступенях. На ролях статусной интеллигенции в советский период находились А.Тхакушинов и Б.Эбзеев. С другой стороны, возглавляющий соседнюю Чечню Р.Кадыров является одним из самых молодых региональных руководителей в России. С советским прошлым никак не связана политическая карьера Ю.Евкурова и А.Канокова.

  • По включенности в социальную и политическую жизнь своего региона:

Главы Дагестана М.Алиев, Чечни Р.Кадыров, Северной Осетии Т.Мамсуров и Адыгеи А.Тхакушинов родились и практически всю жизнь прожили в своих регионах. Напротив, глава Ингушетии Ю.Евкуров, Карачаево-Черкесии Б.Эбзеев, Кабардино-Балкарии А.Каноков сделали карьеру за пределами своих республик и не проживали на их территории на протяжении многих лет, вплоть до назначения на пост главы. Очевидно, это роднит практику их назначения с назначением т.н. «варягов», поскольку, несомненно зная территорию, они все же не были непосредственно включены в сложившиеся там политические отношения.

Таким образом, главы республик Северного Кавказа – очень разные по своей политической карьере, по своему социальному происхождению. Назначение каждого из них на должность и формирование в этой связи новой расстановки сил в регионах можно считать в каждом случае своим экспериментом, своей попыткой найти статус-кво, более или менее приемлемый для региона и для федеральной власти, страны в целом. Некоторые итоги этого эксперимента можно подвести уже сейчас.

Конечно, общие характеристики российского политического режима, при всем разнообразии персон, определяют доминирование региональных руководителей и персонификацию региональной власти, в той или иной мере сконцентрированной в одних руках. Формальная лояльность политических и деловых элит верховной региональной власти, относительная стабильность политического режима, преимущественная непубличность политической борьбы, все эти характеристики применимы и к регионам Северного Кавказа. Основу власти региональных лидеров составляют прежде всего контроль над структурами исполнительной власти, фактическое управление органами законодательной власти и контроль над основной частью муниципальных образований. Однако, эти общие характеристики скрывают серьезные различия, от которых зависят дальнейшие перспективы политического развития регионов.

Прежде всего, серьезно различается тот ресурс политического влияния, которым обладают руководители республик Северного Кавказа. Следует понимать, что в условиях Кавказа с его доминированием патронажно-клиентельных отношений в политике особую важность имеет наличие разветвленной системы межличностных отношений в правящем классе, которой должен располагать любой дееспособный руководитель. Новые назначения, с одной стороны обновляя элиту, с другой стороны всегда содержат риск, поскольку новому региональному руководителю приходится достраивать на ходу систему своих личных связей.



Сейчас на Кавказе сложилась ситуация, когда большинство региональных глав, по разным причинам, имеют весьма ограниченный ресурс личного политического влияния в элитах и не в состоянии полностью консолидировать элиты. В наименьшей степени им обладает президент Ингушетии Ю.Евкуров. Несколько лучше положение Б.Эбзеева, который, работая в Москве, поддерживал определенные отношения с частью республиканских элит, но, конечно, не был плотно включен в их взаимодействие.

Промежуточную категорию представляют М.Алиев, Т.Мамсуров и А.Тхакушинов. Их политическая деятельность связана с республиками, но у каждого была весьма узкая сфера влияния. Особенность М.Алиева в том, что он, хотя и был некоторое время партийным руководителем республики, но не располагал поддержкой какого-либо мощного клана, не являлся клановым лидером. В постсоветский период его сфера влияния ограничивалась депутатским корпусом Народного Собрания, которое он возглавлял. Т.Мамсуров в Северной Осетии опирался скорее на локальную поддержку (его родной Правобережный район с центром в Беслане), а на республиканском уровне, занимая важные посты (глава правительства, затем – парламента), находился в тени А.Дзасохова и был зависимым членом его клиентелы. Президент Адыгеи представлял приближенную к власти интеллигенцию. Всем этим пяти региональным лидерам крайне сложно справиться с полицентризмом элит в своих регионах, и расстановка сил остается достаточно сложной и запутанной.



Принципиально иная ситуация сложилась лишь в двух республиках – Чечне и Кабардино-Балкарии, где Р.Кадыров и А.Каноков смогли консолидировать основную часть элиты, хотя они и являются относительно новыми фигурами. В Чечне это произошло по той причине, что в процессе ее возвращения в российское политико-правовое пространство под контролем Кадыровых формировалась новая элита. В Кабардино-Балкарии А.Каноков, поддерживая и ранее отношения с элитами республики, смог переориентировать их на себя после прихода к власти. Свою роль, конечно, сыграли жесткий управленческий стиль и активность этих двух лидеров, умело использовавших свой прежний опыт и проявивших незаурядные личностные качества на новом месте работы.

В целом же недостаточные возможности республиканских лидеров в деле консолидации элит сочетаются с определенным ограничением их публичного авторитета. Эти ограничения во многом обусловлены межэтническими противоречиями, когда лидер может опереться прежде всего на «свою» группу, и то далеко не полностью. Личный авторитет, столь важный на Кавказе, сильно зависит от биографии, от опыта статусной деятельности. Например, подобным авторитетом, несомненно, обладает М.Алиев, главнейший представитель традиционной аварской управленческой элиты. Авторитет, связанный с уважаемыми профессиональными корпорациями, есть в той или иной мере у «военного» Ю.Евкурова и «судьи» Б.Эбзеева. Бурная личная активность способствовала появлению авторитета у Р.Кадырова. Слабее с этой точки зрения выглядят Т.Мамсуров и, возможно, А.Тхакушинов. Однако, в столь сложно устроенных обществах данный авторитет не стоит преувеличивать. Зачастую он представляет собой временный кредит доверия, во многом связанный с пока еще высоким авторитетом центральной власти, назначающей региональных глав, с поддержкой со стороны прежних лидеров (Т.Мамсуров как «преемник» А.Дзасохова). О полной и безоговорочной поддержке в обществе говорить можно лишь в редких случаях.

Следует напомнить, что А.Тхакушинов крайне неудачно участвовал в выборах президента республики 2002 г., набрав 2,6% голосов. Б.Эбзеев тоже выдвигался на пост президента своей республики и не прошел во второй тур. Опыт участия в конкурентных выборах полностью отсутствует у Ю.Евкурова, а также у Р.Кадырова (впрочем, в последнем случае исход был бы легко предсказуемым).

Таким образом, общественная поддержка и личный авторитет республиканских лидеров существенно ограничены. В связи с отменой выборов это может казаться не столь значимым фактором, и центр не считался с ним, назначая, например, того же А.Тхакушинова. Однако, личная популярность остается важным фактором, от которого зависит управленческая эффективность.



Серьезной проблемой многих региональных лидеров является подбор профессиональной команды. Управление регионом означает ответственность за его социально-экономическое развитие и требует определенного опыта в сфере экономического менеджмента. С этой точки зрения только президент Кабардино-Балкарии А.Каноков, как бизнесмен, может считаться профессионалом. Во всех остальных регионах принципиальное значение приобрело формирование дееспособного правительства, состоящего из опытных людей. В условиях кадрового голода и в целом низкого управленческого профессионализма в республиках Северного Кавказа эта проблема является одной из ключевых для региональных лидеров персонально и для политического развития территорий.

Учитывая, что многие региональные лидеры являются политическими «одиночками», подбор профессиональной команды необходим им и как способ решения задачи по расширению поддержки в элитах с целью создания более устойчивой политической опоры. Отсюда проведение политики по созданию тактических альянсов и серьезная проблема устойчивости этих альянсов. Причем смена команды зачастую осуществляется по принципам политического баланса, а не подбора профессионалов. У такой политики есть как очевидные плюсы, так и не менее понятные минусы. Нередко новым главой республики к власти привлекаются противники предыдущего, а нередко и готовые присягнуть на верность кому угодно сторонники. В итоге вместо новой команды формируется сложная и потенциально конфликтная бюрократическая среда.

В частности, новый президент Ингушетии Ю.Евкуров привлек в команду многих выходцев из окружения первого президента республики Р.Аушева. Среди них – премьер-министр республики Р.Гайсанов, вице-премьер М.-С.Аушев, глава администрации президента И.Точиев. С другой стороны, во власти остались и некоторые выходцы из структур предыдущего президента М.Зязикова. Кроме того, значимый пост представителя Ингушетии в Северной Осетии, с которой, как известно, существует конфликт, связанный с ситуацией в Пригородном районе, получил Мухарбек Аушев, бывший депутат Госдумы и крупный бизнесмен, одно время игравший важную роль в ингушской политике. Таким образом, новый президент выстраивает систему тактических альянсов, стремясь учесть интересы сложившихся элит и сформировать таким способом более устойчивую власть.

Аналогично в Карачаево-Черкесии Б.Эбзеев для достижения политического баланса сохранил во власти ряд ключевых фигур «эпохи Батдыева», таких как М.Каракетов (глава администрации президента) и Б.Гочияев (министр сельского хозяйства, при М.Батдыеве – первый вице-премьер). Но при этом во власть пришли и совершенно новые фигуры, в т.ч. до сих пор работавшие в Москве (см. ниже).

В Дагестане президент М.Алиев, являясь прежде всего фигурой политической и, по мнению большинства экспертов, не будучи профессионалом в экономике, также пытается маневрировать, привлекая на свою сторону и, соответственно, во властные структуры представителей различных групп влияния. В основном это очень известные, но в последнее время ослабленные группы, которые лишены собственной перспективы (ранее их лидеры считались претендентами на пост главы республики). В частности, это группа мэра Махачкалы С.Амирова, связанные с которой люди есть в окружении президента, в правительстве, в руководстве Народного Собрания. Также на стороне М.Алиева играют две влиятельные аварские группы – мэра Хасавюрта С.Умаханова и бывшего депутата Госдумы Г.Махачева (последний является сейчас представителем Дагестана в Москве).

По-прежнему большую роль в формировании властных органов играют и клановые отношения. Мотивы личного доверия, основанного на знакомстве и определенных взаимных обязательствах, по-прежнему крайне важные в кавказской политике, определяют формирование наиболее устойчивых групп. Родственные и земляческие отношения сохраняют очень большое значение, поскольку на них основаны и наиболее устойчивые политические и деловые связи.

В то же время особенностью республик стал приход к власти людей, не располагающих мощными кланами. В наибольшей степени это относится к Ю.Евкурову. Весьма невелик личный клан Б.Эбзеева (брат М.Эбзеев является вице-мэром Черкесска, родственники занимают посты в руководстве таких значимых предприятий, как «Кавказцемент» и «Черкесск горгаз»). Как ни парадоксально, не является «клановой» фигурой и М.Алиев (статусные позиции занимают его сын Г.Алиев – заместитель главы управления ФНС по республике и двоюродный брат – первый заместитель министра сельского хозяйства).

Очевидно, что новые руководители республик, не располагая кланами, сложившимися на протяжении многих лет и уходящими корнями в советскую эпоху (как это было у прежних руководителей республик), должны использовать другие принципы при формировании своей команды. Многие из них, например, Б.Эбзеев сами говорят о необходимости отказа от клановых принципов и от модели этнического баланса - с переходом к рекрутированию профессиональных управленцев. Однако, для республик характерен острый дефицит управленцев. Во многих из них крайне слабы необходимые образовательные учреждения. Многие перспективные кадры обычно получали образование за пределами своих республик и в них не возвращались. Адыгея и Карачаево-Черкесия имели в советское время более низкий статус, входя в состав Краснодарского и Ставропольского краев соответственно, и поэтому их собственный управленческий и образовательный потенциал был ограниченным. Ингушетия вовсе является новым субъектом федерации, ранее представляя собой периферию Чечено-Ингушетии.

В результате полноценная реализация принципа опоры на профессионалов остается невозможной. Рекрутирование команд и групп влияния действующими главами республик осуществляется по трех схемам – создание политического (в т.ч. этнополитического) баланса с привлечением во власть союзных групп и нейтрализацией потенциальной оппозиции, использование личных знакомств и родственных связей, продвижение кадров из центра федеральными группами влияния.

Даже в условиях ограниченности собственной клановой базы она зачастую используется «по полной программе», поскольку позволяет, по мнению руководителей, создать более устойчивую и зависимую, надежную власть. Например, в Адыгее в самое последнее время усилилась роль выходцев из аула Уляп Красногвардейского района, уроженцем которого является президент А.Тхакушинов. Уроженец этого аула М.Кумпилов стал главой правительства республики, его брат Т.Кумпилов работает заместителем министра финансов (сам министр финансов Д.Долев происходит из того же аула). Таким образом, очевидно стремление А.Тхакушинова создать основу экономического блока своего правительства из лично знакомых и преданных людей, используя принципы землячества и родственных связей. Причем данная тенденция проявилась не сразу, а по мере укрепления А.Тхакушинова у власти.




  1   2   3   4   5   6   7   8

  • ВВЕДЕНИЕ
  • Республиканские лидеры: сходства и различия