Первая страница
Наша команда
Контакты
О нас

    Главная страница


Б., Чеботарев А. Е. Политическая трансформация Республики Казахстан в контексте смены управленческой элиты




страница1/2
Дата18.01.2017
Размер0.65 Mb.
ТипДоклад
  1   2





Политическая трансформация Республики Казахстан

в контексте смены управленческой элиты

- Алматы -

2009 г.
ББК 66.0

К 21


Карсаков И.Б., Чеботарев А.Е.
Политическая трансформация Республики Казахстан в контексте смены управленческой элиты. – Алматы: Центр актуальных исследований «Альтернатива», Фонд им. Фридриха Эберта в Казахстане, 2009. – 52 с.
ISBN 9965-32-826-9

Настоящее издание представляет собой научно-аналитический доклад, посвященный участию выпускников зарубежных высших учебных заведений в процессе принятия и реализации решений в системе государственной власти и государственного управления Республики Казахстан. Ряд оценок и выводов был получен на основе результатов опроса, проведенного среди указанной категории граждан.

Доклад предназначен представителям государственных органов, научно-исследовательских структур, общественно-политических организаций, преподавателям и студентам высших учебных заведений, а также всем, кто интересуется современными общественно-политическими процессами в Казахстане.

Введение
Республика Казахстан поставила перед собой грандиозную задачу – вхождение в число 50 ведущих стран мира. Транзитный период в Казахстане заканчивается, и страна выходит на новую траекторию развития. Соответственно для решения поставленных целей необходимы новые перспективные кадры, как на государственной службе, так и в бизнесе.

За годы развития Казахстана с момента обретения государственной независимости здесь постепенно формируется новая политическая культура, принципиально отличная от той, которая существовала в Союзе ССР. Однако базовые элементы, заложенные еще в советское время, продолжают оказывать влияние на эволюцию современного казахстанского общества.

Многие ошибки, допущенные при проведении экономических и политических реформ, во многом были связаны с недооценкой и непониманием специфики казахстанского общества, которое оказалось не готово к резкой смене привычного образа жизни и распаду единой страны. Тем не менее, руководство республики в короткие исторические сроки смогло провести необходимые реформы, которые вывели Казахстан в число лидеров на постсоветском пространстве.

Спецификой Казахстана является то, что для большинства населения стало привычным проведение реформ по инициативе «сверху» из-за экономической целесообразности или под прямым внешним давлением, а не в результате гражданских инициатив и деятельности оппозиции.

В этих условиях в переходный период в Казахстане сформировались новые кадры, которые принципиально отличаются от старой партийно-советской номенклатуры и «красных директоров». В трудные переходные 1990-е годы руководство Казахстана сделало ставку на привлечение успешных молодых предпринимателей в госаппарат путем назначения их на высокие политические и административные должности. В этот переходный период высоко ценились профессионализм, предпринимательский успех и хорошие личные отношения с президентом страны.

Таким образом, в Казахстане произошло своеобразное переплетение интересов между старой партийно-хозяйственной номенклатурой и новой бизнес-элитой, представителей которой неформально стали называть «младотюрками», по аналогии с реформаторами Османской империи. Это обеспечило политическую стабильность и продвижение Казахстана на пути рыночных реформ.

«Младотюрки», занявшие высокие политические должности, последовательно проводили экономические реформы, что позволило уже в 1997 году прервать падение и начать экономический рост. Однако борьба за перераспре­деление ресурсов и политическое переориентирование «младотюрков» превратили их в серьезный вызов для старой казахстанской элиты. Компромисс был нарушен в 2001 году с образованием движения «Демократический выбор Казахстана» (ДВК) и постепенным вытеснением большинства «младотюрков» с государственной службы.

Попытка «младотюрков» конкурировать в политической сфере со старой элитой на парламентских выборах 2004 и 2007 гг. и президентских выборах 2005 года привела их к поражению и расколу. В результате часть из этих лиц вернулась на государственную службу или в бизнес и стала поддерживать старую элиту, другие же отошли от публичной политики.

Вместе с тем за годы независимости сформировался второй эшелон потенциальных технократов, получивших образование в промышленно развитых странах в рамках программы «Болашак», которая стартовала в 1993 году, а также по другим образовательным грантам преимущественно в странах Европы и Северной Америки.

По словам Государственного секретаря РК Каната Саудабаева, сказанным в ходе прошедшего 23 декабря 2008 года заседания Республиканской комиссии по подготовке кадров за рубежом, за 15 лет со дня учреждения программы «Болашак» обладателями этой стипендии стали 4500 человек, и «сегодня около 1500 выпускников программы трудятся на благо государства, занимая важные позиции в правительстве, экономике и культуре страны».

В своем Послании народу Казахстана «Рост благосостояния граждан Казахстана - главная цель государственной политики», озвученном в феврале 2008 года, президент страны Нурсултан Назарбаев отметил, что «главной целью административной реформы должно стать повышение эффективности и результативности работы управленческого аппарата. Чтобы чиновники служили народу, как следует». Соответственно большие надежды возлагаются на молодых профессионалов, включая выпускников программы «Болашак», которые должны принять самое активное участие в строительстве будущего страны.

Уже в ближайшее время из-за рубежа должны вернуться около 20 тысяч казахстанцев, обучающихся по различным программам в ведущих зарубежных вузах, которые составят ядро будущих кадров как государственной службы так и бизнес-структур.

Таким образом, глава государства продвигает на казахстанскую политическую арену новый тип политиков и предпри­нимателей, получивших образование на Западе. Соответственно этот процесс в той или иной степени будет определять политический вектор дальнейшего развития Казахстана.

При этом успех программы реформаторов по установлению институтов правового государства в значительной мере зависит от внутренних и внешних факторов. С учетом предстоящего председательства Казахстана в ОБСЕ в 2010 приоритетным для республики должен стать европейский вектор развития и сотрудничество с Европейским Союзом.

Предлагаемое исследование пытается выявить уровень участия выпускников зарубежных высших учебных заведений в процессе принятия и реализации решений в системе государственной власти и управления Республики Казахстан и на этой основе определить условия политической трансфор­мации страны в контексте смены управленческой элиты.

Часть 1. Эволюция административно-политической элиты в контексте политических преобразований в Республике Казахстан
1.1. Специфика формирования и функционирования административно-политической элиты Казахстана в советский период
Советская партийно-административная система обеспечивала подготовку и продвижение лояльных кадров во всех союзных республиках. Политическая и экономическая власть находилась в руках ЦК КПСС, что фактически означало назначение на ключевые должности, прежде всего первых секретарей центрального и областных комитетов Компартии Казахстана и председателей Советов народных депутатов всех уровней, только с согласия союзных органов власти.

Вместе с тем, несмотря на жесткий партийный и административный контроль, с середины 1960-х до середины 1980-х годов Алма-Ате удалось добиться определенной автономии от Москвы, в том числе и в кадровой политике.

Несмотря на жесткую кадровую политику и доминирование представителей русско-славянской национальности в государственном аппарате, особенно в Центральном и Северном Казахстане, в республиканской бюрократии существовали влиятельные нефор­мальные институты, которые контролировали доступ ко многим властным должностям в республике.

Наличие и значительное влияние этих неформальных институтов на принятие политических решений позволило ряду казахстанских и зарубежных исследователей говорить о кланах и патриархальных структурах казахов, интегрированных в советскую партийную номенклатуру.

Однако здесь следует отметить, что казахская аристократия, а также традиционная элита, выдвинувшаяся в первые годы Советской власти, была полностью уничтожена в 1930-е годы во времена сталинских репрессий, что прервало историческую преемственность и наложило свой отпечаток на мировоззрение новой номенклатуры.

Именно представителям этой партийно-политической и хозяйственной элиты досталась власть после распада СССР и они стали руководить Казахстаном в первые годы независимости. По большому счету эта казахстанская номенклатура сформировалась в послевоенные годы, в период массового освоения целинных земель и бурного развития горнодобывающей и тяжелой промышленности в республике.

В целом, казахстанская партийно-хозяйственная номенклатура, которая руководила Казахстаном, начиная с 1930-х годов и вплоть до распада Советского Союза, была сформирована из представителей социальных низов, которые не признавали своей исторической преемственности ни с дореволюционной элитой и национальной интеллигенцией, ни с правительством Алаш-Орды, ни даже с первым правительством Казахской АССР.

Большинство из них имели два образования. Первое – преимущественно техническое, сельскохозяйственное или педагогическое образование, второе – полученное в республиканской высшей партийной или комсомольской школе или Академии общественных наук при ЦК КПСС.

Специфика управления советской экономикой и политический диктат КПСС привели к тому, что многотысячный административный аппарат советского Казахстана исправно выполнял постановления союзных и республиканских органов власти и лишь немногие чиновники имели самостоятельное политическое мышление и могли принимать нестандартные решения.

Когда начался процесс распада СССР со всеми вытекающими проблемами, включая экономический кризис, межнациональные столкновения, рост социальной напряженности и преступности, местный бюрократический аппарат оказался не способен принимать самостоятельные решения и пассивно ждал указаний из Москвы или Алма-Аты.

Особенно четко это проявилось в первые годы независимости, когда жизненно необходимо было принимать стратегические решения и строить принципиально новое общество и экономику. В результате выяснилось, что старый государственный аппарат абсолютно к этому не готов и необходима кардинальная реформа государственной службы и подготовки кадров нового типа.


1.2. Особенности кооптации новой административно-политической элиты в 1990-е годы
С обретением Казахстаном государственной независимости административным кадрам было необходимо приспосабливаться к быстро изменяющейся роли государства. А перед руководством страны встала первоочередная задача создания современной системы государственной службы, учитывающей как национальную специфику и традиции, так и отвечающей современным международным стандартам.

Иными словами, эта задача касалась подготовки новой административно-политической элиты, способной принимать стратегические решения без оглядки на опыт старой советско-партийной номенклатуры, воспитанной ждать указания Москвы и беспрекословно проводить решения центральных органов власти.

Следует отметить, что с данной проблемой столкнулись практически все республики бывшего СССР. Во многом это объяснялось тем, что многие советские чиновники были слишком тесно связаны с политикой, но недостаточно с нормами закона. При этом отбор и продвижение госслужащих осуществлялся не на основе личных заслуг и компетентности, а во многом благодаря приверженности «генеральному курсу партии» или протекции. Кроме того, проблема заключалась еще и в том, что значительная часть административных служащих имела опыт работы в условиях, когда партийно-государственный аппарат жестко контролировал почти все аспекты экономической и общественной жизни.

Недостатки старой советской системы особенно остро проявились в переходный период, когда тоталитарный контроль был ослаблен. В результате, четко проявились отрицательные черты патронажно-клиентской системы, при которой отбор на государственную службу происходит из принципов личной преданности, дружеских или родственных связей.

Так, в ходе приватизации объектов государственной собственности ряд представителей номенклатуры, используя свои связи, смогли приобрести значительные доли государственной собственности на весьма льготных условиях. Многие чиновники, ставшие преуспевающими предпринимателями, сохранили тесные связи с политической администрацией, что затрудняет процесс отделения бизнеса от государства, политики от экономики.

Нарастающий экономический кризис вынудил руководство Казахстана пойти на ротацию кадров и привлечение на государственную службу молодых предпринимателей, добившихся успехов в частном бизнесе, и представителей научно-творческой интеллигенции. При этом обе категории не входили ранее в казахстанскую номенклатуру. В результате привлечения на государственную службу новых кадров произошло значительное изменение в политической элите Казахстана по сравнению с советским периодом.

Правительство Казахстана для проведения экономических реформ нуждалось в молодых профессиональных кадрах, не отягощенных «советским идеологическим наследием». Это условие заставило руководство страны пойти на беспрецедентный шаг – назначать молодых бизнесменов на высо­кие политические должности без соответствующего опыта работы на государственной службе и в обход традиционной карьеры в номенклатурной иерархии. При этом выше традиционной лояльности в переходный период ценился профессионализм, предпринимательский успех и решимость довести до конца начатые либерально-рыночные реформы.

Судя по всему, действующая власть стремилась достигнуть двух целей. С одной стороны, для нее было важно использовать опыт, способности и интеллектуальный потенциал данной категории управленцев в процессе реализации экономической политики государства. Особенно это было актуально в начальный период развития Казахстана как независимого государства.

С другой стороны, в интересах власти было недопущение активного и прежде всего независимого от нее участия бизнесменов в общественно-политической жизни страны. Привлечением же их на госслужбу власть стремилась поставить данных лиц под свой административный контроль.

Для многих молодых технократов политическая карьера в 1990-е годы характеризуется сменой высоких должностей сначала в экономической, а затем в политической сферах, где они зарекомендовали себя опытными кризис-менеджерами. Во многом успех экономических реформ Казахстана является результатом смелой политики привлечения новой бизнес-элиты на государственную службу.

Одними из первых представителей казахстанской бизнес-элиты, кто был привлечен к управлению государством, стали руководители компании «Семей» Акежан Кажегельдин и Галымжан Жакиянов и президент корпорации «Алем-систем» Козыкорпеш Есенберлин. В 1993-1994 гг. они получили назначения на должности соответственно вице-премьера, главы администрации Семипалатинской области и председателя Госкомимущества. Нельзя не отметить, что они были представителями именно зарождающегося частного бизнеса, а не выходцами, как многие их коллеги по госаппарату, из среды руководителей госпредприятий (так называемых «красных директоров») советского времени.

Наиболее активно политика вовлечения представителей бизнес-элиты на госслужбу проводилась в период деятельности правительства, возглавляемого Кажегельдиным, назначенным в октябре 1994 года премьер-министром. Данный период следует считать ключевым этапом в формировании национальной буржуазии. За это время были приватизированы наиболее важные предприятия и другие объекты государственной собственности. Это дало старт к формированию финансово-промышленных групп, многие из которых действуют до сих пор.

Кроме того, был начат переход на управление теми или иными отраслями экономики посредством создания национальных компаний в форме главным образом акционерных обществ с уставной долей государства в виде контрольного пакета акций, а также республиканских государственных предприятий (РГП). В частности, были образованы «Казатомпром», «Казахойл», «Казтрансойл», КЕГОК, «Казахстан темир жолы» и др. Для управления этими структурами и стали привлекать в основном представителей бизнеса.

В 1995-1997 гг. на руководящие должности в правительстве и национальных компаний были приглашены такие известные бизнесмены, как Нурлан Каппаров, Мухтар Аблязов, Сауат Мынбаев, Нурлан Смагулов и другие, получившие с чьей-то легкой руки прозвище «младотюрки».

Почти одновременно с этим в госаппарате появился новый слой управленцев, не связанных со старой бюрократической «гвардией» совместной работой в партийно-комсомольских органах в советское время. В основном они вышли из сферы экономической науки. Их также отличает солидный интеллектуальный потенциал и профессиональный опыт. Среди них можно назвать Ораза Жандосова, Жаннат Ертлесову, Кайрата Келимбетова и других. Эти люди вступили в тесные контакты с «младотюрками», с которыми их роднит возраст и рыночное мышление.

Практика привлечения бизнесменов на госслужбу продолжилась и в период деятельности правительства во главе с Нурланом Балгимбаевым (1997-1999 гг.). В составе данного правительства, в частности, работали Мухтар Аблязов, Еркин Калиев и Зейнулла Какимжанов, занимающие должности министров соответственно энергетики, индустрии и торговли, транспорта и коммуникаций и государственных доходов.

В правительство Касымжомарта Токаева (1999-2002 гг.) пришли такие раннее задействованные в бизнесе лица, как, например, министр транспорта и коммуникаций Карим Масимов, председатели Агентства по регулированию естественных монополий, защите конкуренции и поддержке малого бизнеса Берик Имашев и Ерболат Досаев. Ряд других бизнесменов входили в руководящий состав тех или иных министерств, других центральных исполнительных органов и их структурных подразделений (комитетов, департаментов, управлений)

Однако затем постепенно в кадровой политике страны наблюдается тенденция удаления выходцев из среды бизнеса и близких им управленцев новой волны из сферы государственной власти и выдвижение на их место в основном бывших партийно-комсомольских работников, проявляющих наибольшую преданность и лояльность руководству страны.

Особенно активно это происходило в 2001-2002 гг., на которые пришлись такие события, как беспрецедентное выступление группы госчиновников, парламентариев и предпринимателей с инициативой создания общественного движения «Демократический выбор Казахстана», перешедшего затем в оппозицию к власти, создание частью учредителей ДВК также оппозиционной партии «Ак жол», последующая затем реакция властей в виде начала проведения очередной кампании по борьбе с коррупцией и привлечения к уголовной ответственности на ее волне лидеров ДВК Аблязова и Жакиянова.

В этот же период сперва с государственной службы были удалены те, кто непосредственно принял участие в создании ДВК – Ораз Жандосов, Алихан Байменов, Берик Имашев, Жаннат Ертлесова, Кайрат Келимбетов, Тлек Альжанов. Затем это коснулось тех лиц, которые, хотя и не участвовали в данном движении, но также вышли из сферы бизнеса и были связаны со многими «девековцами» работой как в бизнесе, так и на госслужбе (Нурлан Смагулов, Аблай Мырзахметов, Сауат Мынбаев). Правда, потом некоторые из этих лиц оказались вновь востребованными со стороны руководства страны и были возвращены на государственную службу.

Надо сказать, что в настоящее время представители из сферы бизнеса продолжают занимать ключевые посты в госаппарате. Очевидно, что с государственной службы убирают только тех из них, кто проявил некоторую «вольность» и нелояльность, нарушив тем самым неписаные правила госаппарата, или был вовлечен в крупный скандал. Последовательно лояльные же выходцы из бизнеса, кооптированные в свое время во власть, не только сохраняют свое положение в госаппарате, но и продвигаются по службе.

Самыми заметными из этих людей на сегодняшний день являются премьер-министр Карим Масимов, министр энергетики и минеральных ресурсов Сауат Мынбаев, чрезвычайный и полномочный посол РК в Российской Федерации Адильбек Джаксыбеков, который начинал в свое время с руководства учрежденной им корпорации «Цесна», и ряд других лиц.

В качестве же фактической альтернативы «младотюркам» руководством республики были выбраны потенциальные технократы, получившие образование или прошедшие длительные стажировки за рубежом по различным программам и прежде всего по программе «Болашак» преимущественно в западных вузах, научно-исследовательских структурах или производственных корпорациях.

В целом, спустя 17 лет после провозглашения Казахстаном независимого уже можно говорить об успехах и просчетах государственной кадровой политики и начале смены административной элиты среднего звена.


1.3. Реформирование системы государственной службы
В ходе исследования выявился факт текучести кадров, находящихся на государственной службе. Например, последние три года сменяемость государственных служащих в центральных и местных органах управления, по неполным данным, составляет не менее 20%. Нередко при смене акимов или руководителей министерств и ведомств неоправданно менялось большинство работников подведомственных им аппаратов. В результате часто возникала ситуация, при которой чиновники не были заинтересованы в отстаивании интересов государства, а стремились угодить своему начальнику.

В свою очередь руководители ряда государственных структур не всегда соблюдали законодательство при подборе работников на государственную службу. Имелись факты необоснованного освобождения государственных служащих и назначения должностных лиц без соответствующего согласования.

В результате это приводило к тому, что соответствующие чиновники предоставляли и продолжают предоставлять гражданам республики услуги низкого качества. В связи с этим большая часть населения находит государственную службу неэффективной, коррумпированной и забюрократизированной. Такое положение дел стало подрывать доверие населения к проводимым реформам и в целом к институтам государства.

С другой стороны, изучение различными научно-исследовательскими структурами в тот период мнения государственных служащих показало, что одной из основных проблем в своей деятельности госслужащие видят неопределенность своей карьеры, особенно при смене руководства, когда значительная часть сотрудников сменялась новыми назначенцами.

Кроме того, в 1990-х годах при необязательности конкурсного отбора в республике фактически сложилась патронажная система отбора и продвижения кадров, что способствовало формированию значительной части госаппарата по принципу лояльности к конкретному руководителю госоргана. По мнению большинства опрошенных в то время государственных служащих, действующее тогда законодательство не обеспечивало их социальную защиту, высокий престиж и привлекательность государственной службы.

Все это обусловило необходимость реформирования системы государственной службы с учетом международного опыта. Учитывая недостатки патронажной системы, которая начала складываться в Казахстане, выбор был сделан в пользу создания госаппарата, сформированного на принципах меритократии.

23 июля 1999 года Президентом РК был подписан новый Закон «О государственной службе», который ознаменовал следующий этап реформ в системе государственной службы. Законом и принятыми в соответствии с ним подзаконными актами была определена модель государственной службы, которая характеризуется следующими особенностями.

Прежде всего, закон четко определил понятие государственного служащего. Государственный служащий - это гражданин Республики Казахстан, занимающий в установленном законодательством порядке оплачиваемую из республиканского или местных бюджетов, либо из средств Национального Банка Республики Казахстан должность в государственном органе и осуществляющий должностные полномочия в целях реализации задач и функций государства.

Законом также четко установлены границы политических назначений, что будет снижать влияние политических процессов на аппарат профессиональных служащих.

Должности государственной службы разделены на политические и административные. К политическим госслужащим на уровне министерств относятся министр и его заместители, на региональном уровне - акимы областей и их заместители, акимы районов, городов, сел и аулов.

Все остальные должности в исполнительной ветви власти относятся к административным. Административные служащие, которые, по некоторым оценкам, составляют более 90% госслужащих, защищены законом от необоснованных увольнений при смене политических назначенцев и получили стимулы для своего совершенствования в системе государственной службы

Разделение государственных служащих на политических и административных безусловно является прогрессивным шагом. Отделение административных служащих от политических должно ограничить влияние политических процессов на кадровый состав госаппарата. В принципе назначение политических госслужащих определяется политической конъюнктурой и победой на выборах той или иной политической партии, в то время как административные (карьерные) служащие застрахованы от этого, так как их права законодательно защищены и они должны продолжать работать независимо от смены правительств, министров, акимов и других высокопоставленных чиновников.

Второй особенностью реформы является конкурсный отбор при приеме на государственную службу как гарантия того, что экспертное, информационно-аналитическое обеспечение процесса принятия решений госорганов будет осуществляться наиболее достойными специалистами.

Третий важный момент – это то, что государство стремится обеспечивать прозрачность всех административных процедур. Эта система ставит во главу угла критерии профессиональной подготовки, личной заслуги и деловых качеств.

Таким образом, в Казахстане была заложена основа для формирования новой системы, при которой чиновник будет стремиться работать более эффективно, заинтересован в постоянном повышении своей квалификации, образовательного уровня, так это обеспечивает его карьерный рост в условиях принципа меритократии.

В перспективе система оплаты труда и соответствующий социальный пакет на государственной службе должны стать соизмеримой с окладами топ-менеджеров в крупных бизнес-корпорациях. В свою очередь это должно поднять авторитет и престижность работы в госаппарате.


1.4. Реформаторы и консерваторы в административно-политической элите Казахстана
В последнее время в Казахстане все более проявляются признаки, указывающие на постепенный, но неотвратимый процесс смены элит. Во многом это связано со сменой поколений, а также переменами, в результате которых появились крупные капиталы и политические интересы. Важность данного вопроса заключается в том, какой тип управленческой элиты придет на смену старой номенклатуре и как от этого будет зависеть вектор дальнейшего развития Казахстана.

В связи с этим следует отметить, кто является сторонником старых и новых методов управления в казахстанской административно-политической элите.

Представителей первого направления условно можно назвать консерваторами. Это главным образом выходцы из советской партийной, комсомольской и хозяйственной номенклатуры. Многие из этих людей занимали ключевые посты в госаппарате накануне распада СССР.

После обретения Казахстаном независимости старая элита в целом сохранила свои позиции. Многие ее представители длительное время составляли ядро государственного аппарата, депутатского и судебного корпуса республики.

Их мировоззрение и ценности сформировались в советское время и в большинстве своем они остались сторонниками социалистической идеологии и экономики, которая основана на внеэкономических принципах принуждения, умения мобилизовывать трудовые и материальные ресурсы для выполнения конкретных задач. Их также отличает широкое использование административного ресурса для решения тех или иных политических или экономических вопросов.

При этом речь уже идет не о возрастном факторе, а о стиле управления государственным аппаратом и экономикой. Это связано с тем, что за годы независимости сформировался второй эшелон молодых чиновников, или неоконсерваторов, которые разделяют убеждения и стиль управления старой номенклатуры. Именно представители этой элиты вернули в общественную жизнь Казахстана почти забытые коммунистические понятия, как, например, субботники, студенческие трудовые лагеря и общественные работы по добровольно-принудительному принципу.

При этом экономическая сторона и эффективность их мало интересуют. Главным для этих людей является внешняя показательность и утверждение принципа «крепкого хозяйственника», не допустившего приватизации или «разбазаривания» государственной собственности.

Парадоксально, но основой их экономического и политического могущества стала именно приватизация государственной собственности. Наличие неформальных связей и патронажная система позволили отдельным представителям госбюрократии получить специальные кредиты для покупки государственных предприятий. Они и их клиенты выиграли от приватизации, которая проходила в основном стихийно и без правил, что позволило этой категории управленцев приобрести большую часть государственной собственности на весьма льготных условиях.

В результате в Казахстане сложились целые сферы бизнеса, позволившие отдельным высокопоставленным чиновникам инвестировать государственные средства в свои собственные торговые фирмы, нередко оформленные на своих родственников или доверенных лиц. Они же содействовали получению налоговых и таможенных льгот или специальных лицензий. Таким образом, ряд высокопоставленных чиновников стали патронами разных экономических и политических групп.

Консерваторам противостоит другой тип представителей политической и бизнес-элиты – реформаторы, чье выдвижение произошло уже в годы независимости. Новую бизнес-элиту составили предприниматели в возрасте около 30 лет, закончившие престижные российские вузы или получившие ученую степень в западных странах. Их, как уже отмечалось выше, стали называть технократами или «младотюрками».

В отличие от представителей старой советско-партийной и хозяйственной номенклатуры эти люди научились мыш­лению в категориях либеральной рыночной экономики. Их также отличает готовность и способности вести хозяйство без государственных субсидий. Их политические идеи основываются на профессиональном опыте в бизнесе и финансово-банковском секторе. Они выступают за крутой поворот в торговой, валютной, коммерческой и фискальной политике и не боятся проводить непопулярные среди населения меры.

При этом дискуссии о традиционных ценностях, культурном наследии и создании привилегий для титульной нации, которые отстаивают национал-патриотические круги, для реформаторов являются малозначимыми. Они предпочитают светские ценности и символы современного западного образа жизни. Их предпринимательский ноу-хау и связанный с ним капиталистический экспансионизм превратили их в серьезных соперников старой элиты и неоконсерваторов, власть которых зависит от сохранения сложившихся правил и процедур.

Однако, несмотря на то, что эта новая бизнес-элита стала незаменимым партнером старой номенклатуры в проведении экономических реформ, консерваторы не идут на проведение кардинальных политических реформы и не желают поделиться политической властью с реформаторами.

Во многом это объясняется тем, что тот социальный слой, интересы которого выражают «младотюрки», в силу своей раздробленности и сравнительно небольших капиталов, всегда находился под «двойным давлением» - как со стороны государства, так и со стороны крупного капитала.

В результате реформаторы имеют мало шансов влиять на политические решения и оказались в менее выгодных условиях, чем их оппоненты. Вместе с тем укреплению их позиций способствует внешний фактор, а именно зависимость Казахстана от привлечения иностранных инвестиций и умения говорить с запад­ным капиталом на «одном языке».

Нельзя не сказать, что в начале 1990-х годов главную роль при проведении либерально-рыночных реформ играли иностранные инвесторы. Их интерес к природным богатствам Казахстана был определяющим и обещал стране большие доходы от иностранных инвес­тиций в сырьевой и энергетический сектор.

Вместе с тем отсутствие у казахстанских чиновников в первые годы независимости необходимого опыта ведения переговоров с западными инвесторами привело к тому, что подписанные в то время договора и контракты с недропользователями во многом оказались невыгодными для республики. Это стало явным не только для чиновников, но и для большинства населения через десять лет после подписания соглашений о разработке нефтяных и газовых месторождений, когда мировые цены на углеводородное сырье значительно выросли. В результате львиную долю доходов получили посредники и консультанты, а также западные нефтегазовые компании.

Несмотря на то, что три четверти иностранных инвестиций были направлены в сырьевой сектор, республика все же смогла относительно успешно провести рыночные преобразования. Успешность экономических реформ в Казахстане во многом объясняется тем, что руководством страны был найден компромисс между старой номенклатурой и молодыми представителями среднего класса предприни­мателей. Это обеспечило на первом этапе реформ достаточно материальных и человеческих ресурсов для проведения эффективной политики.

Политическая стабильность и государственные институты способствовали макроэкономической стабилизации, а затем и экономическому подъему. Вместе с тем рыночные реформы сопровождались такими негативными факторами, как рост коррупции, сильное социальное расслоению общества, деградация сельской инфраструктуры, безработица, что мешает дальнейшему экономическому развитию.

По мере развития рыночной экономики начался процесс дифференциация элит, который по аналогии с Россией стал называться «олигархизацией» экономики и политики. Влиятельные государственные чиновники стали патронами соперничающих финансово-промышленных группировок и бизнес-структур, которые распределили между собой стратегические ресурсы страны, в том числе и СМИ.

Нарушение баланса между старой и новой элитой привело к политизация «младотюрков», которые выступили за дальнейшие политические реформы и модернизацию страны. Это было вызвано, прежде всего, экономическими причинами. Реформаторы осознали, что старые правила и рас­тущее соперничество между отдельными элитными группами постепенно «съедает» их ресурсы, значительно ограничивает предпринимательскую свободу действия и что эту проблему нельзя решить на длительный срок путем неформальных договоренностей со старой элитой.

Требования реформаторов о проведении качественно новых структурных реформ, которые обеспечили бы новый правовой порядок и новую правовую культуру, старая элита восприняла как угрозу. На брошенный вызов она ответила традиционными методами – запугиванием, репрессиями и удалением реформаторов с государственной службы.

В результате начало 21 века ознаменовалось для Казахстана расколом национальной элиты и образованием новой оппозиции, которая имела явное превосходство по степени организации и финансового обеспечения по сравнению с оппозиционными партиями, образованными в начале 1990-х годов и имеющими мало возможностей для полноценной конкуренции с пропрезидентскими партиями.

Следует также отметить, что пока большинство политических партий Казахстана не являются представителями интересов граждан с четкими программами, а скорее представляют политические группировки влиятельных лиц и бизнес-групп. Об этом, в частности, говорит то, что попытка реформаторов объединить оппозицию под эгидой ДВК потерпела неудачу из-за внутреннего соперничества и разногласий между учредителями этого движения. Сюда же можно добавить и произошедший уже в 2005 году раскол и последующую за ним утрату прежнего политико-электорального потенциала достаточно сильной в 2002-2004 годах оппозиционной Демократической партии Казахстана «Ак Жол».

Очевидно, что после своих поражений на парламентских выборах 2004 и 2007 годов и президентских выборах 2005 года реформаторы утратили иллюзии о возможности претворения своей программы в жизнь. Они осознали, что даже уме­ренные реформы, будут встречать сопротивление старой элиты и их консервативно настроенной клиентелы. Тем не менее, реформаторы продолжают делать ставку не на конфронтацию, а на конструктивное сотрудничество с правительством. Скорее всего, ими движет здесь понимание того факта, что даже умеренные реформы неизбежно будут вести к серьезным политическим переменам.

В этой связи, видимо, не стоит однозначно соглашаться с мнением некоторых казахстанских экспертов о том, что назначение оппозиционных лидеров на государственные посты является тактическим шагом, призванным расколоть и ослабить оппозицию. На наш взгляд, кооптация оппозиционных политиков во власть свидетельствует не о тактическом маневре, а, скорее, о политическом прагматизме правящей элиты. Последняя готова призвать своих соперников не столько в интересах сохранения своей монополии на власть, сколько для того, чтобы выстроить новый баланс и избежать новые межгрупповые конфликты внутри себя. При этом от оппозиции требуется подчинение принципам лояльности президенту и сотрудничество с властью, если она хочет полноценно участвовать в политическом процессе.

Наряду с кооптацией оппонентов в госаппарат надежной стратегией защиты властных интересов правящей элиты оказалось освоение тем и предложений оппозиции. В частности, власти частично приняли ряд предложений оппозиции по налоговой реформе и изменению законодательства о выборах.

В этой связи можно сделать предположение, что политическая стабильность в Казахстане базируется на сохранение контроля и баланса. При этом борьба за политическое влияние ведется на нескольких «фронтах» и не только против оппозиции. Даже ближайшее окружение главы государства не является гомогенным блоком. Среди представляющих его персон можно выделить различные взгляды о степени необходимости и путях проведения политических реформ. При этом линии конфликта не совпадают с отдельными коалициями и союзами.

Президент страны же терпит открытые и скрытые проявления соперничества среди высокопоставленных представителей правящей элиты при условии, что они не превращаются в открытый конфликт, подрывающий его личный авторитет.

Тем не менее, решающим критерием для карьеры в госаппарате является лояльность президенту и поддержка его политического курса, а затем необходимый для выполнения конкретных задач профессиональный опыт и специфическое расположение сил вокруг данного поста. Этническая и клановая принадлежность сами по себе имеют только второстепенное значение, хотя и могут стать решающим фактором при определенном нарушении баланса сил внутри элиты.

Вместе с тем такие механизмы подбора кадров отрицательно сказываются на эффективности управления. Частные кадровые перестановки, реорганизации государственных органов и создание параллельных правительству и акимов структур в лице государственных холдингов, прежде всего Фонда национального благосостояния «Самрук-Казына, и социально-предпринимательских корпораций способствуют неадекватному использованию человеческого капитала.

В результате такой политики общегосударственные интересы подчиняются личным инте­ресам отдельных лиц и их группировок. Кроме того, антагонизм различных элитных групп на долгий срок чреват огромными рисками для стабильности страны. Большим недостатком государственного аппарата является еще и то, что политико-властная система может эффективно работать, только опираясь на авторитет президента страны Нурсултана Назарбаева.

Представители как новой, так и старой элиты понимают, что рано или поздно произойдет смена главы государства. Основной вопрос, как это произойдет - в условиях гласности и наличия независимых политических институтов или в рамках неформальных договоренностей между соперничающими элитными группировками? Хотя последнее уже сегодня представляется маловероятным, так как ни один из потенциальных претендентов на президентский пост не может обеспечить себе поддержку правящей элиты и интегрировать ее на долгосрочную перспективу.
1.5. Перспективы смены казахстанской элиты
Проведение политической модернизации и построение демократического общества являются важнейшими приоритетами для Казахстана. Наша страна начала новый этап своей политической истории, сущность которого заключается в фактическом завершении транзитного периода и реализации грандиозной задачи по вхождению в число 50 наиболее развитых государств мира. В этой связи использование достижений других стран в сфере политической модернизации дает возможность избежать характерных ошибок и успешно достигнуть поставленной цели.

С обретением независимости перед руководством республики встал вопрос коренной перестрой системы государственной власти и управления. В отличие от России и ряда других стран СНГ Казахстан имел уникальную возможность начать все с «чистого листа» и использовать опыт политической модернизации стран Западной и Восточной Европы, а также Юго-Восточной Азии (ЮВА).

Особенностью же Республика Казахстан стало приоритетное реформирование экономической сферы над политической. Показательным в этом отношении являются слова главы государства из его Послания народу Казахстана «Казахстан на пути ускоренной экономической, социальной и политической модернизации», озвученного в феврале 2005 года, о том, что «все эти годы мы двигались в направлении демократизации, учитывая реалии страны по принципу «сначала экономика, потом политика».

За годы независимости сложилась самобытная модель политической трансформации Казахстана. Особенное географическое положение страны между Востоком и Западом, Севером и Югом, полиэтнический состав населения, сохранение стабильности и межнационального согласия, а также недавний советский опыт наложили отпечаток на политический транзит Казахстана от тоталитаризма к рыночной экономике и современному государству.

Сегодня в республике происходят уникальные вещи, а именно процессы, характерные как для постсоциалистических государств Восточной Европы, ставших на путь интеграции с Западной Европой, так и динамично развивающихся стран Юго-Восточной Азии, выбравших путь авторитарной модернизации.

В том же своем Послании 2005 года Нурсултан Назарбаев отметил, что «Наша страна по модели своего политического развития близка к западным демократиям и другим так называемым «новым» азиатским демократиям, социальный прогресс и политический плюрализм которых общепризнан в мире».

В то же время в Казахстане наблюдаются тенденции превращения его в сырьевой придаток промышленно развитых стран, как это произошло с рядом азиатских и африканских государств, сделавших ставку на экспорт энергоресурсов и минерального сырья со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями. Все это говорит о том, что Казахстан не укладывается в «классические рамки» транзитной страны.

Серьезным испытанием для республики в краткосрочной перспективе может стать и вероятная смена главы государства. Как показывает опыт некоторых других постсоветских стран, данный процесс чреват политические потрясениями, если не был создан механизм передачи власти и преемственности прежнего политического курса.

Особенно остро этот вопрос стоит вопрос в Казахстане, где формально выстроены новые государственные институты и соблюдаются принципы стабильности и поэтапности проведения реформ. Несмотря на наблюдаемую политическую стабильность, в стране постепенно наблюдается рост внутриполитической напряженности, который связан с проблемой выбора дальнейшего пути развития республики и стремлением новой элиты провести политические реформы и демонтировать «суперпрезидентскую» республику.

Тем не менее представители старой элиты, которые сегодня олицетворяют государственную власть, стремятся сдерживать новую элиту такими проверенными методами, как постоянная ротация кадров в госаппарате и освоением тем оппозиции. С другой стороны, в пользу реформаторов играет временной фактор. В связи со сменой поколений на многие ключевые посты продвигается новый тип политиков, предпри­нимателей и ученых. И данный процесс определяет будущий политический курс нашей страны.

Вместе с тем опыт стран Восточной Европы и Юго-Восточной Азии показывает, что можно в короткие сроки осуществить грандиозные политические и экономические реформы и из отсталой периферии превратиться в новых членов Европейского Союза или стать «тиграми» Азиатско-Тихоокеанского региона. Однако есть и негативный опыт ряда стран Латинской Америки, Азии и Африки, которые, несмотря на все свои природные богатства и человеческие ресурсы, так и не смогли реализовать свой потенциал.

Ряд исследователей отмечают, что сравнительно многие страны смогли осуществить переход из «класса с низким доходом» в «средний класс». Прорыв же в разряд развитых стран с высоким уровнем дохода удавался лишь единицам. При этом так называемый неолиберальный вариант модернизации общества, основанный на массированном привлечении иностранного капитала, либерализации внешней торговли и экономики и жесткой социальной политики, на первом этапе дает ускорение развитию страны, появлению новых технологий из-за рубежа, снижению издержек на оплату труда, росту кредитного рейтинга и соответственно притоку инвестиций, кредитов и займов.

Оборотной же стороной неолиберальной модели модернизации является укрепление промышленно-финансовой верхушки и ослабление позиций малого и среднего бизнеса, обострение экономических, социальных и политических противоречий, обнищание и маргинализация широких слоев населения, рост безработицы.

Широкое привлечение иностранного капитала в этих условиях ведет к увеличению внешней задолженности и расходов по обслуживанию государственного долга, усилению позиций транснациональных корпораций в ведущих секторах экономики соответствующих государств, что подрывает их национальный суверенитет. Все это в совокупности ведет к широкому недовольству проводимому правительственному курсу, сокращению социальной базы реформаторов, перманентной нестабильности и политическому кризису и в конечном итоге блокирует прорыв данной страны в «высший класс».

Следует отметить, что в поисках примера модернизации Казахстан рассматривал страны, которые прошли этап политического развития по «догоняющей модели». При этом недавний исторический опыт государств Восточной Европы наиболее близок к развитию Казахстана, поскольку они в прошлом были составной частью мировой системы социализма.

Общим для постсоветских и восточноевропейских государств является то, что переход к новой системе осуществлялся в условиях системного кризиса командно-административного социализма во всех сферах – идеологической, политической, экономической. Общим для них также было стремление ликвидировать тоталитарный режим, покончить с монопольным правлением коммунистических партий, установить демократическую форму правления, обновить социально-экономическую и политическую жизнь общества.

В этой связи Казахстану необходимо учитывать опыт стран так называемого «второго эшелона». В частности, это улучшение инвестиционного климата, сокращение коррупции и бюрократии, политические реформы, структурная модернизация и региональная кооперация. При этом ключевым элементом для Казахстана должны стать предсказуемость и гласность политических процессов и участие граждан­ского общества в политических решениях. Более того, опыт постсоциалистических государств Восточной Европы показал, что это не ослабляет государство, а наоборот укрепляет его легитимность, эффективность и стабильность.

Таким образом, именно политическая модернизация является тем ключом, который должен открыть Казахстану путь в Европу. И главной движущей силой этого процесса в ближайшей перспективе смогут стать представители новой волны административно-политической элиты, преимущественно из числа молодых профессионалов, получивших образование в престижных западных вузах и вернувшихся на родину для реализации здесь своего потенциала и своих здоровых амбиций.



  1   2

  • Политическая трансформация Республики Казахстан в контексте смены управленческой элиты - Алматы - 2009 г.
  • Политическая трансформация Республики Казахстан в контексте смены управленческой элиты.
  • ISBN 9965-32-826-9
  • Часть 1. Эволюция административно-политической элиты в контексте политических преобразований в Республике Казахстан
  • 1.2. Особенности кооптации новой административно-политической элиты в 1990-е годы
  • 1.3. Реформирование системы государственной службы
  • 1.4. Реформаторы и консерваторы в административно-политической элите Казахстана
  • 1.5. Перспективы смены казахстанской элиты